第十二条 县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。
同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定。
【释义】本条是审查客运企业、客运线路申请时需要考虑的原则和因素，同时对同一线路有多个申请人可采用招投标的形式进行许可的决定。
（一）关于本条规定的含义
本条规定有以下两层含义：
1、县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素
这是对审查从事客运经营条件的补充规定。县级以上道路运输管理机构在审查客运申请时，除了应当按照本条例第八条、第九条、第十条的规定进行审查外，还应当考虑客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众等因素。
这里的说的“客运市场的供求状况”，是指旅客运输市场旅客（需求方）与客运经营者（供给方）之间的相互关系，也是客运市场的买方与卖方的关系，或者说是买方与卖方的需求关系，当需求大了，我们称卖方市场，当需求小了，称之为买方市场。市场供求状况是看不见、摸不着的，但是一只无形的手在指导、调控客运市场。
这里所说的“普遍服务”，有两层意思，一是指平等对待旅客，它要求让所有旅客都有机会接受道路客运服务，并要求客运经营者按相同的范围、质量标准和价格为所有旅客提供相同的服务，不是区别对待任何旅客，不得随意中断或终止客运服务；二是指客运线路的设置和实施行政许可，要综合平衡、“肥瘦”搭配，合理分配客运线路资源。
这里所说的“方便群众”，主要是指所申请的客运线路走向和停靠站点要能够为群众的生活和生产提供廉价、便捷、迅速的服务。还可以理解为在实施客运线路许可时要方便申请人。一是，要要减少许可的环节，能够由一个部门或一个环节解决的，不能由两个部门解决，能够统一受理的应统一受理，组织有关部门联合办理、集中办理；二是，降低或减少许可的层级，许可能在下一级完成的，不要由上一级办理，可以一级一次许可的，不要逐级审核，如省内跨地市的客运线路审批，在本条例中规定，由申请人直接向有许可权的省级道路运输管理机构申请，不必再由县、地（市）道路运输管理机构逐级审核；三是，许可的方式上要便民，如提供申请书的格式文本，在政府网站上可以下载申请书，申请人可以通过信函、传真、电子数据交换等方式提出申请；四是，将许可的内容、程序、时限、权限等颂在办公场所或政府网站上，供申请人查询，同时设专人或在政府网站上进行咨询服务。
值得注意的是，这里还使用了“等因素”，意思是除了客运市场的供求状况、普遍服务和方便群众这三个因素外，还有其他因素需要考虑。根据本条例第一条的规定，制定本条例的目的是为了维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输各方当事人的合法权益，促进道路运输事业的发展，因此，确定“等因素”不得违背这一立法目的。
2、同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定
这里所说的“同一线路”，是指一条相同的客运经营线路。
这里所说的“3个以上申请人”，包括3个申请人和多于3个申请人。
这里所说的“招标”，主要是指道路客运服务质量招标。但就一般意义而言，招标还包括竞价招标。根据国务院办公厅转发的交通部、建设部、财政部、国家计委、公安部《关于清理整顿道路客货运输秩序意见》有关“停止道路客货运输经营权有偿出让”的规定，目前不宜采取竞价招标的形式作出客运线路许可决定。实施客运线路招标的程序，可以参照《中华人民共和国招标投标法》的有关规定。目前的做法：一是，由对该客运线路有行政许可权的道路运输管理机构（招标人）编制招标文件，招标文件含招标项目、资格条件、安全生产要求、评分标准及服务承诺考核标准；二是，向社会发布招标公告，组织评标委员会；三是，投标人根据招标公告的要求编写投标标书，在规定的截止时间内递交标书；四是，开标，由招标人主持，投标人参加，评标委员会的评标专家、公证机关代表参加；五是，根据投标人的资格条件和服务承诺，评标委员会通过对照招文件中的要求条件进行评标；六是，进行议标，对投标人进行排序，确定中标人；七是，经公证机关确认公正有效，道路运输管理机构审核并公示；八是，道路运输管理机构与中标人签订合同，并向中标人发给客运线路经营许可证明文件。
（二）关于规定本条内容的理由和意义
1、客运市场的供求状况涉及道路客运市场秩序，涉及道路客运经营者和旅客的切身利益
道路旅客运输分为班线客运、包车客运、旅游客运、出租车客运，班线客运、旅游客运都是定线路、区域的运输，必须协调好线路上、区域内的车辆运力与运输需求的关系。根据有关部门的分析，我国客运市场需求旺盛。我国客运市场需求特点及变化趋势主要有：一是，对服务质量的要求越来越高。随着人民生活水平日益提高，旅客对运输质量的要求，正从过去要求得了的低层次需求向不仅走得了更要走得好的高层次方向发展，对施行安全、施行速度、舒适度、便捷性的要求越来越高；二是，由于传统习惯（如春节团圆）和消费取向（如假日经济、旅游热、学生扩招）的单独或叠加的影响，全年客流波动大。从全年来看，春节前后是客流的最高峰，节前外出务工人员返乡、学生回家、探亲过年、外出旅游等客流叠加在一起，节后务工人员外出、学生返校、旅游探亲人员返家等因素又叠加在一起，客流猛增；假日经济政策使“五一”、“十一”期间外出成为一种时尚，出行旅游休闲旅客数量猛增，且时间相当集中；三是，消费性客运需求呈上升趋势。“十五”期间我国人均收入水平将达到消费结构升级阶段，消费结构升级开始显现，客运将从满足生产需要向适应消费要求转变；四是，从客流结构来看，旅游流、外出务工流和学生流将成为客运量增长的重要因素。随着居民收入水平逐渐提高，旅游市场的不断规范发展，假日经济政策刺激，旅游消费日趋成为人们的一种时尚，旅游客流将成为客运量增长的重要因素。从全国客运市场的需求情况看，市场的需求量是很大的，需要增加大量的运输车辆和高档次的客车，才能满足市场的需求，但对一条具体的客运线路，需求的情况大不相同，变化的因素太多。通常是当一条客运班线上的车辆实载率超过70%时，为保证一定比例的实载率和旅客的舒适度，或者是满足旅客对车辆的舒适性提出更高的要求，才考虑增加车辆或者调整车辆，否则旅客将转向其他的运输方式，所以客运市场的供求状况是增加、减少和调整运输车辆的晴雨表。在一定时期内，运输市场的供求善是相对稳定的，波动不大。但随着客运市场的培育、成熟，客运市场的供求状况会随着相关因素的变化而起变化的，而客运市场的供求状况涉及道路客运市场秩序，涉及道路客运经营者和旅客的切身利益，因此，道路客运市场的供求状况是道路运输管理机构实施行政许可时应考虑的因素之一。道路运输管理机构在审查客运申请时要考虑客运市场的供求状况，应当根据实际的供求情况来确定是否批准，对于运力已趋于饱和的线路，可以作出不批准的决定。
2、普遍服务是道路客运经营者的应尽义务
根据《中华人民共和国行政许可法》的规定，取得直接关系到公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务。道路客运是直接关系到公共利益的特定行业，要求申请人能够满足普遍服务的要求，符合《中华人民共和国行政许可法》的这一规定。实践中，经营者一般愿意经营客源丰富、效益较好的客运线路，但是对于部发客源较少、经济效益差、经营者不愿意申请经营。对于群众又有出行需要的客运线路，政府在审批时或者进行线路招标时应当通盘考虑，合理配置客运线路资源。象农村客运，一般是客源少、票价低、效益差，又加上道路的通告条件不好，经营者一般都不愿意申请经营这样的客运线路，只有采用普遍服务的原则，好坏线路搭配，“捆绑式”经营，通过这种配置运输线路资源，扩大运输网络覆盖面，把运输线路延展到经济不发达和经济较贫穷的地区。党的十六届三中全会提出“五统筹”，其中重要的一项是统筹城乡发展，交通部正按照党中央的部署，加快农村公路的建设，村村通公路、通水泥路，同时开通农村客运班车，方便农村人出行。在发展高速公路客运、城市间客运、城乡客运时，要充分注重农村客运的发展，在国家财力不足的情况下，可采用普遍服务的原则，引导和鼓励运输企业开行农村客运班线，让广大的农民兄弟们早日坐上客运班车。所以，普遍服务原则也是政府调控客运市场的手段之一，也是实施行政许可应考虑的因素。
3、方便群众是便民原则的同义用语，是道路客运的基本宗旨
方便群众是我国社会主义法律制度的价值取和，也是行政机关行政职责、行使行政权力应当恪守的基本准则。本条例的总则部分第四条就强调了便民的原则，就是考虑到申请人申请客运线路时，形式上存在着“百姓求官”的特点，一个时期以来，客运线路审批存在着环节过多、手续繁杂、期限过长的问题，个别地方出现“暗箱操作”的问题，老百姓反响很大。道路运输与人民群众的生产、生活密切相关，特别是道路旅客运输与人民群众出行息息相关，是人们出行选择的运输工具之一。应当在线路的设置、审批时考虑方便群众的要素，更好地为群众的生产、生活服务。
4、客运线路招标有得实现公平、公正和公开原则，有利于提高道路运输服务质量
客运线路招标是道路客运线路行政许可制度的一顶改革，是将原来宪的行政手段变成公开、较市场化的手段，由过去审批者说了算，变成通过申请人的条件、资格的公开比较，决定许可。本条规定在某一线路有3个以上申请者时，道路运输管理机构可以采取招标的方式，公开、公正地选择符合条件的经营者。当申请者少于3个人时，可直接采用行政许可决定客运线路经营者；当申请者多于3个人时，可采取普通服务的方式“捆绑打包”、好坏线路搭配进行招标。目前，在道路旅客运输线路的许可中主要是采用服务质量招投标的方式，客运线路服务质量招投标方式最早是在浙江、四川、江苏等省开始试点的，是在停止客运线路有偿使用的情况下尝试的结果。客运线路服务质量招投标是以公开、公平竞争的方式，以服务质量作为招投标的条件，客运线路招投标在实践中还存在不少问题，需要进一步完善，如服务质量的指标设立，指标的评判标准、考核标准，特别是如何量化指标等。为什么要停止客运线路有偿使用，主要是考虑到客运线路有偿使用在实践中阁下了一系列的问题，第一，客运线路有偿使用费过高，降低了道路运输竞争力。有偿使用费是随着竞标不断升高，造成运输价格上涨，与铁路、水运、航空的竞争力下降。第二，加重了运输企业的负担，有些已超过了投标人的承受能力，一些地方造成了中标流失。第三，客运线路有偿使用费随着票价上涨，转嫁给了旅客，侵害了消费者的利益。第四，客运线路有偿使用费使用不当。极少数地方收取客运线路有偿使用费后，不是用客运线路的热线补冷线，用于线路的投资，而成了地方的小金库，导致一些干部触犯了法律、法规。
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