相关资料显示，小煤矿管理混乱、安全技术设施不健全、层层转包现象严重是滋长违规行为、导致小煤矿事故频发的主要原因。众所周知，小煤矿是我国煤炭工业体系的重要组成部分。据统计，目前全国尚有小煤矿1.7万处，占矿井总数的90%，煤炭产量占全国的1/3，而事故死亡人数却占全国的2/3。可见，小煤矿大治理成为煤矿安全监管的“重头戏”。
近年来，我们也确实看到了国家治理小煤矿的决心，现在所能做的就是运用更科学的管理办法，规范小煤矿的基础管理，让有不良企图的人无缝可钻，这才是转治为防、主动出击的最佳策略。而寻找更科学的管理办法，确实迫在眉睫。记者在采访时曾听一位煤监干部说：“我们从上任第一天起，就做好了受处理的准备。局里的业务干部几乎都受过处分，有人背着几个处分。”他坦言，小煤矿问题如果不能科学解决，处理多少干部都无济于事。
为此，5月22日,国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局在京召开贯彻《关于加强小煤矿安全基础管理的指导意见》（以下简称《意见》）新闻发布会，为小煤矿的科学管理提出了诸多可行的办法。
相关条例的左膀右臂
国家煤矿安监局副局长彭建勋介绍说，此《意见》是继去年七部委（局）联合下发《关于加强国有重点煤矿安全基础管理的指导意见》后，为解决小煤矿存在的安全问题，促进小煤矿安全生产，实现小煤矿管理强矿目标而出台的。《意见》明确了重点管理的小煤矿是年生产能力在30万吨及以下的煤矿；并从具体的技术管理方法指导企业如何强化安全生产主体责任；指导监管主体怎样运用奖罚并进等各种办法进行监管。
事实上，这两部分别针对重点煤矿和小煤矿的指导意见也正是《生产安全事故报告和调查处理条例》（以下简称《条例》）的细化，可以说，这两个指导意见是《条例》的左膀右臂。在国家煤矿安监局事故调查司司长商登莹看来，虽然这次出台的只是一个指导意见，但它里面的相关内容，很多与《条例》相关联，从某种意义上讲，也是《条例》有关条款的一种细化。为了使小煤矿对自身生产安全更加重视，国家安监总局和国家煤监局还特别将此指导意见印制了５万册，免费发放到小型煤矿企业，希望真正能起到指导作用，从而遏制重特大事故频发的态势。
那么，明确小煤矿安全基础管理的对象、原则和技术方法，到底能对小煤矿的安全基础管理起到多大的作用，能把小煤矿管理混乱、技术设施不健全、层层转包等现象标本兼治到什么程度呢？
小煤矿管理混乱——需防微杜渐
井型小、安全生产条件差、生产工艺落后、安全投入不足、安全责任不落实、规章制度不健全、劳动组织管理不规范、技术管理弱、安全培训不到位等等，这些小煤矿的先天条件似乎注定小煤矿的管理处于混乱的深渊。
曾有业内人士形象地总结了违法小煤矿只可意会不可言传的六大潜规则：
矿长成傀儡，指令空难当。
基层养煤奴，监管多惆怅。
权力人人抢，义务无人扛。
问责不均衡，干部逆向上。
矿主有钱狂，管你法与网。
有钱就下矿，赌命赚钱亡！
也许小煤矿的问题发展到这个阶段，这六条还不是所有的潜规则，但已被那些财大气粗的小老板们运用得炉火纯青，甚至是明目张胆。加之国家产业政策和法规没有明确煤矿是否允许个人投资经营，不少地方为了绕开这个敏感问题，给个人承包的煤矿派出政府或集体任命的“红帽子”矿长，当法人代表。
最突出的事例就是2005年7月11日，新疆阜康神龙煤矿发生瓦斯爆炸事故。阜康市副市长的大名居然出现在该煤矿的股东名单中，尽管有很多解释，但如果没有“官煤勾结”，还未改造完的3万吨的小煤矿，怎么敢提前半年就开工生产？这样的“合作”，致使83名矿工遇难！
类似这样的做法，导致小煤矿安全生产责任和依法经营主体严重混乱，使安全生产和行业监管政策完全成为一纸空文。而且很多管理煤矿的基层干部，怕担责任、怕影响政绩，凡遇检查就给小煤矿通风报信，使得检查时很难发现实际存在的问题。
“一些小煤矿一般都备有两份技术图纸，一份是真的，一份是假的。每次我们下去检查，他们就拿假图纸给我们看，真的自己用，以此来逃脱我们的监管视线。”彭建勋对记者说，不仅是提供虚假技术资料的问题，有很多小煤矿以掘代采、无风作业现象也很严重。当我们检查时，确实也有通风设备，但等我们走后，设备到底用不用？能起多大作用？我们就无法得知。而且有的小煤矿给我们看的设备根本就不可靠，设备运行的有效范围有很多盲区，这些区域就是在无风作业。可以说，这样的设备都是形同虚设。一些矿主为了不增加成本还在用禁止使用的设备，有的矿井不仅没有水源，连防洪措施也没有，供电不规范，通信也存在问题，有的甚至完全没有通信信号。
这种上有政策下有对策的做法，不仅不利于监管，也不利于提前发现小煤矿的事故隐患，一旦事故发生，最终受害的还是那些一线的矿工。还有一些地方，为了规避责任，专门让那些快退休的干部来“名誉上”管理煤矿，一旦出事，他们所受到的处罚最多也只是“告老归田”。碰到这样的事情，那些黑心矿主的至上原则就是“砸钱”。而对于矿工们来说，他们只知道在这里干一个月的工钱抵得上在家里干半年。“什么培训、安全、健康都不管，每月有钱拿就行。哪天把命搭上了，矿上把钱赔够了，咱也认了。”
实际情况并不像矿工们想的那样。死亡后的矿工遗体权利和经济权利，在这种小煤矿很有可能得不到应有的保障。2005年7月2日，山西忻州市宁武县贾家堡煤矿发生了特大瓦斯爆炸事故，由于矿主隐匿实情，欺骗社会和政府，该事件被新闻媒体曝光后造成了很坏的社会影响，政府执法的公信力受到了挑战。当时该矿只上报了17名矿工死亡，省领导到现场后，救护队又寻找到了17具尸体，而矿上上报的新增死亡人数只有2人，另15具尸体不知去向。通过公安机关介入侦破，发现15具尸体被转移到了另外两个地方。像这样的情况在个体小煤矿中屡屡发生。
种种经济利益、政治利益、社会利益等因素让小煤矿的监管举步维艰。在这样的大环境下，各地都在根据当地的具体情况，拿出相应的措施来解决小煤矿问题，但有些地区为了加大对“黑煤窑”的打击力度，却干脆以逃避责任的方式来进行管理。太原市国土资源局近日在非法小煤窑附近的商店、村庄以及农民工聚集地发放了10万份《告民工书》，其中“农民工擅自从事私挖滥采造成身亡等事故，责任由窑主和矿工自负，政府不再‘埋单’”的“告诫”引来各方争议。这种管理方式，不仅不能从根本上治理小煤矿，而且会让矿工们处于更加无安全、无保障的境地。
要从整体上降低生产安全事故，就必须首先治理小煤矿这个生产安全事故的“重灾区”。必须有计划、有步骤地科学治理，从本质上解决问题。
为此，国家安监总局、国家煤监局针对小煤矿安全问题提出了“整顿关闭、整合技改、管理强矿”三步走的工作部署。依法取缔、关闭非法开采、违法生产、不具备安全生产条件和结构、布局不合理的矿井，并通过整治整合淘汰生产能力落后的矿，以此改变小煤矿过多、过乱、过散的状况。此次出台的《意见》主要是通过一些科学办法，强化矿井安全管理，落实企业安全主体责任。
细看《意见》的内容，不得不承认，这是一个几乎达到“纳米”级别的规范性文件。很多规定都细化到了多少人、多长时间、多少次、多少个等等。例如：为了能建立安全监督检查制度，其中规定矿井必备专职安全检查人员不少于5人；为了能落实企业法定代表人和管理人员下井带班制度，其中规定企业法定代表人每月下井不得少于10次、副矿长和技术负责人每月下井不得少于15次，井下每班必须确保至少有一名矿级管理人员在现场带班。正是这一连串的数字，让小煤矿和安全基础管理能够防微杜渐，填补了小煤矿安全管理的漏洞，让那些黑心矿主无缝可钻，使小煤矿安全基础管理从本质上规范起来，那些利益共融的堡垒也就不攻自破了。
技术、设施不健全——由科学把关
从某种意义上说，正是由于管理混乱，使得小煤矿技术水平落后、设施不健全的问题尤为严重。但要提高技术、增加设备就必须增加成本投入，但这对于那些整天算计怎么降低成本的黑心矿主来说几乎是不可能的，说白了还是利益在作祟。
“落后的技术和设备，甚至是一些已有规定，该淘汰的必须及时淘汰，否则安全生产水平就难以进步，以前容易造成事故的做法和设备还会让隐患依旧存在，现有的技术条件本可以避免的事故还会一如继往地发生。”彭建勋非常肯定地表示。
在这样的条件下，建立与企业法人责任相结合的技术管理体系显得更为迫切。据了解，《意见》将建立技术负责人为首的技术管理体系列入了企业法定代表人的职责范围。这样一来，使小煤矿的技术管理落实到了相关法人的身上，技术的跟进有了法治途径。
此外，为了形成完整的技术基础资料，避免虚假上报图纸，《意见》规定采掘工程平面图每半月要实测填图一次，并按有关规定及时向煤矿安全监管部门报送相关图纸。对矿井地质情况、开采情况、周边矿井采空区情况等要由技术人员定期进行分析，针对性地采取安全技术措施。在采煤方法上也要求回采工作面采用正规壁式采煤方法，严禁巷道式采煤，确保系统完善，运行可靠。
如此一来，使得小煤矿的技术管理、设备管理和采煤方法等技术措施都逐渐强制性地向科学化发展，这种先进规范的管理必然会给小煤矿的安全生产提供保障。
层层转包现象严重——从制度出击
“在很多小煤矿，矿工从来都不知道他们的矿主到底是谁，因为真正的矿主是根本不下矿的。”彭建勋说，这主要是因为层层转包现象严重引起的。一些大矿主把部分开采权承包给小矿主，小矿主“吞”不完就再承包给下一级，这样层层转包，使得责任主体难以明确，很多小煤矿都是以包代管。一方面小矿主不对安全生产负责，另一方面事故很难追究到直接责任人。
针对这种不良转包现象，此次《意见》中明确规定煤矿不得将井下采掘工作面和井巷维修作业进行劳务承包。煤矿实行整体承包生产经营后，未重新取得安全生产许可证和煤炭生产许可证的一律不得生产。煤矿违规将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。这样既规定了不得进行劳务承包的范围和个人，又明确了责任主体，这无疑是对于层层转包现象的重拳出击。
对于小煤矿采取这样的大动作，无论是对责任主体的追究、还是对管理细节的关注，抑或是对技术程度的把关，最终目的只是为了让每一个小煤矿的矿工们更加平安健康地出入在他们工作的地方。
安全文化网 www.anquan.com.cn