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按：村镇建设是社会主义新农村建设的重要内容。各地在大力推进过程中，暴露出的建筑施工安全问题十分突出，导致重大事故时有发生。本文结合事故原因分析，查找村镇建筑安全管理等方面存在的主要问题及法规制度缺陷，从提高思想认识、完善法律法规、健全监管体系、搞好规划导向、落实施工质量和安全服务制度等方面，提出了加强村镇建筑安全管理工作的对策和措施建议。
关键词：村镇建筑一书一证规划导向安全监管
随着我国经济社会的快速发展，特别是城镇化进程的加速，农村经济社会不断发展，村镇建筑市场异常活跃，建设规模日益扩大。据初步统计，2006年全国村镇住宅建设投资2807亿元，同比增长8.8%；村镇房屋竣工建筑面积10.32亿平方米，同比增长5.5%，其中住宅竣工建筑面积保持在约7亿平方米，为推动新农村建设发挥了重要作用。但村镇建设质量安全问题也十分突出，质量安全和施工安全事故频频发生，2006年全国村镇建筑施工事故发生44起，死亡63人。特别是今年以来，一些地方村镇建筑安全较大以上事故多发，且呈上升势头，给人民群众的生命财产造成重大损失。须引各地、各相关部门的高度重视，采取措施，认真加以解决。
一、主要问题分析
（一）对村镇建筑安全认识不足，行业监管缺位。村镇建设主要包括房屋建筑（含农民建房）、公共建筑及设施和生产性建筑等。由于我国长期以来实行的是“城乡二元结构”的社会经济管理模式，有关行业职能部门对村镇建筑安全管理的重要性认识不足，重城市、轻村镇建筑安全管理的现象在一些地方由来已久。不少村镇未设立相应的质量安全管理机构，已有的监管体系也大都只适用于城市地区，而忽视了对村镇建筑安全特别是农民建房施工安全主动性的日常监管和技术指导，形成了对村镇建筑安全管理的“真空”。
（二）法规建设滞后，相关管理制度缺失。一是有关法律法规及制度适用范围过窄，安全管理未能覆盖所有村镇建设工程特别是农房建设。在现行的《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》及相关制度规定中，明确规定将农村的建筑面积300平方米以下等部分建设工程特别是农民自建低层（三层以下）住宅的安全管理排除在外，不适用其规定。二是对村镇基层政府及有关职能部门建设工程安全管理的职责未作出明确规定。如有关法律法规仅赋予县级及以上人民政府建设行政主管部门或者有关部门的管理职责，而县级以下的乡镇人民政府、街道办事处以及村委会等对建筑安全生产管理的职责却没有规定。三是缺乏对村镇建筑安全管理和技术指导的专门法律法规及制度规定。这在一定程度上造成了村镇建设安全管理的职责不清、管理主体不明确、工作乏力、监管责任不落实等问题。
（三）政府有关职能部门缺乏对村镇建设的宏观规划，房屋设计、施工组织等安全管理和技术服务不到位。从规划层面看，各地重城市建设规划、轻村镇建设规划的现象比较普遍，对农民建房缺乏规划引导和管理。在一些地区，村镇基层政府对村镇建设工程特别是农民建房用地、选址未充分考虑山体滑坡、地质条件不稳定等安全隐患，对建设选址安全把关不严，缺乏科学规划、合理布局。从监管层面看，县市、乡镇政府没有健全相应的质量安全管理服务机构，配置相应管理和技术服务人员，一些建设工程未取得规划批准文件和开工许可就擅自开工建设，施工前也未履行办理报建备案手续。农民建房多数未执行“一书一证”（村镇规划选址意见书、开工许可证）制度，监督检查不力。如2007年3月8日，湖北宜昌秭归县屈镇江村珍珠陶瓷粒有限公司在烟囱施工过程中，因防护钢丝断裂造成4人高处坠落死亡，该项目无规划设计即开工建设。从技术服务层面看，特别是农民建房大都各行其事，也未与村镇建设工程管理服务机构签订建房服务协议。在相当多的村镇，技术服务组织和体系不健全，服务、指导不落实。
（四）农民建房处于无序状态，隐患突出。从目前农民建房房屋设计、施工组织、工艺程序、材料使用、施工人员队伍等环节看，绝大部分农民建房没有经过专业设计或无设计，也没有相应的设计通用图，且无营业执照、施工组织混乱、工艺不合理、建筑材料不合格、施工队伍无资质、无施工许可，基本上处于无序状态，质量安全无保障，安全隐患严重，导致事故时有发生。如2007年5月29日，内蒙古通辽钱家店镇乌兰基村农民建房坍塌事故，造成16人死亡，29人受伤。这起事故的主要原因和教训，一是个体工匠按当地传统习惯建造，房屋无设计；二是房屋钢屋架超宽（当地使用钢屋架跨度一般在6米以内，该房屋加宽到9米，未进行荷载核算），且结构不合理；三是屋架集中负荷过大，屋面支撑系统不完善，砌体强度不足，且使用材质和焊接质量差；四是建房未向镇政府报批，施工队伍无资质，施工人员缺乏安全知识和技能。这起事故是近年来，农民建房死亡人数最多的一起典型的重大事故，教训十分深刻。
（五）农民建房安全意识差，普遍缺乏安全知识和专业技能。大多数农民自建房请农村个体工匠根据当地建房传统习惯进行，设计、施工均无标准，全凭感觉，随意性很大。有些房屋选址在山体地质结构复杂或不稳定地带，易产生山体滑坡、坍塌等,造成事故；为节约成本，使用不符合质量要求的建筑材料，或有的农民将旧房拆除的部分废旧低质材料用于新房建设，造成隐患。目前农民自建房多数是由农民自己组成的建筑队进行施工，基本上没有经过正规培训，缺乏专业知识，安全意识薄弱，也无安全防范措施。如2007年2月2日，湖北石首市保南湖村发生一起农民自建住宅坍塌事故造成3人死亡，其施工材料质量差、建房无设计、施工人员缺乏安全意识和技能是导致事故发生的主要原因。
二、对策建议
（一）切实提高对村镇建筑安全重要性的认识。有关职能部门要把做好村镇建筑安全工作，作为安全生产工作的重点来抓，要从保障和促进社会主义新农村建设、构建社会主义和谐社会的高度，按照以人为本、关爱生命，确保农民生命财产安全的原则，充分认识做好村镇建筑安全工作的重要性，树立对村镇建设工程全面管理的安全理念，严格按照国家有关法律法规和工程建设标准实施监督管理，不留盲区和死角。各地区和主管职能部门应针对农村经济社会发展和村镇建设出现的新情况、新问题，深入基层，选择重点地区及事故多发的村镇，开展调查研究，摸清村镇建筑安全状况特别是农民建房及管理状况、存在的主要问题，强化针对性监管措施。
（二）完善法律法规，落实安全监管主体责任。应尽快制订、修订和完善村镇建筑安全管理的法律法规，依法加强监管。应尽快修改、补充《建筑法》、《建设工程安全生产管理条例》、《建设工程质量管理条例》等法律法规，把村镇建筑质量安全管理工作，特别是农民建房（包括三层以下的农民建房）纳入调整范围；研究制定加强村镇建筑安全管理专门的法律法规和办法，制定《村镇建设工程安全管理条例（办法）》，明确县级人民政府行政主管部门、乡镇基层政府及办事机构的监管职责和责任，并赋予相应的管理手段，做到职责清晰、责任明确、权责统一。
（三）建立健全监督管理体系，切实履行安全监管职责。从国家和地方层面研究和制定加强村镇建筑安全管理和技术指导服务的制度、措施和办法。一是要进一步理顺管理体制，加强安全管理体系建设，完善相关制度措施，建立健全政府统一领导，建设行政主管部门监管，相关部门协调配合，乡镇、街道办事处、村委会负责的村镇建筑安全监管机制，健全机构，配备相应的监管人员，加强基层队伍建设。二是根据农村特点，制定村镇建设工程从建设规划、招投标、开工许可、工程设计、施工、监理到竣工、验收等各个环节的安全管理制度和办法，加以规范。三是实行登记备案和监督检查制度。由乡镇（街道）政府部门对参与农民建房的个体工匠实行申请登记备案制度。特别是村委会要加强对农民拆、建房的安全管理，与业主签订安全保证书等。在乡镇（街道）设专职或兼职农村建房质量安全员，专门负责质量安全管理，定期进行监督检查。四是对个体施工队伍实行资质管理，审查合格的方可承揽农房建设项目。五是对村镇规划区内的所有公共建筑及设施工程必须委托有相应资质的设计单位进行设计，由有资质的施工单位承建，并严格进行工程监理、竣工验收制度。六是有关职能部门要加大监督检查力度，督促各地建立和落实农民住房选址意见书和开工许可制度，对不执行“一书一证”制度的，要采取措施，责令整改。
（四）科学制定村镇建设规划，强化规划管理和导向作用。各地依法在村镇总体规划下，编制村庄和集镇建设规划，抓好规划的实施。一是要增强规划意识，科学编制村镇建设规划。规划、建设、土地、农业等有关职能部门密切配合、整体联动，加强对规划编制的组织领导、分类指导和综合管理。村镇建设规划的编制除考虑土地资源状况、自然环境、地质条件、生态环保、公共设施等因素外，应当本着以人为本、安全发展的原则，将洪涝、地震、台风、滑坡等自然灾害及其公共安全因素列为村镇建设工程特别是村庄建设、农民建房规划编制的主要内容，加强安全风险评估，超前防范，科学规划，合理布局。二是要加大规划实施力度，增强规划的指导性和可操作性。注重规划编制内容本身的科学性和可行性，强化对规划的实施和管理，严格效能监察。三是统筹城市与乡村的经济社会的协调发展，尽快出台《城乡规划法》，对包括农民建房在内的村镇建设规划的制定、工程用地、项目申请和审批、工程设计、开工许可、施工管理、竣工验收等建设程序作出明确的规定，强化有效监督管理。
（五）完善施工质量和安全服务制度，加强农房建设技术服务和管理。县、乡镇政府及有关职能部门要寓质量安全管理于技术服务和指导的过程中，把技术服务指导融于质量安全的管理之中。一是建立健全村镇建设工程技术服务机构或中介技术服务组织，把服务和管理有机结合起来，重在服务和指导。二是实行农民住房建筑工匠资格认证制度，对经考核符合条件的个体工匠，颁发资格证书。三是根据国家有关技术标准、规范，结合城镇化和新农村建设的规划要求，修订或制定农民自建住宅标准、通用设计图或标准型设计图及相关施工技术规程，逐步引导农民自建住宅由传统习惯结构型向适用标准型转变。四是县乡政府及有关职能部门要加强宣传教育工作，提高农民安全意识。可通过编印农民建房通用图集、播放动漫画、发放宣传挂图、安全知识读本、举办讲座等多样化的活动和形式，向农民宣传质量安全知识，提高农民的建筑安全和抗灾、防灾意识。五是加强对农村设计人员、个体工匠、建筑施工队伍的专业技术和安全培训，提高农民工的安全意识、作业素质和安全防护技能，推广适用可行的安全施工和管理方法。
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