内容摘要：跨界环境影响评价制度作为国际环境保护法的一项重要制度，其产生至今已有20多年的历史，但其实施现状却不尽如人意。“徒法不足以自行”，跨界环境影响评价制度的实施问题不解决，有关跨界环境影响评价制度的国际立法便成为一纸空文，该制度预防跨界环境损害的作用也难以发挥，因而研究跨界环境影响评价制度的实施问题对于促进该制度的发展具有举足轻重的作用。本文首先介绍了跨界环境影响评价制度的相关内容，然后对该制度在实施中存在的问题进行具体分析并提出了解决方案，最后介绍了我国有关跨界环境影响评价制度的实践活动。
关键词： 跨界环境影响评价制度；国家主权；双重实施机制
一、跨界环境影响评价制度相关内容介绍
（一）跨界环境影响评价制度的定义
跨界环境影响评价是指:对于可能引起重大跨界环境损害的活动，行为起源国要在其实施之前对其潜在的跨界环境影响进行预测、评估，并采取适当的预防措施，以期减少或消除该活动可能对环境产生的重大不利跨界影响。而跨界环境影响评价制度，则是对跨界环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法（既有国际层面的立法，也有国内层面的立法）对跨界环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关跨界环境影响评价活动的一套规则。跨界环境影响评价制度是国际环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，是对预防为主的环境保护原则以及不损害国外环境责任原则的贯彻。
（二）跨界环境影响评价制度的目的
跨界环境影响评价制度要求对有跨界损害风险的活动、规划或项目进行跨界环境影响评价，其目的就是为了具体地了解该活动或项目对别国环境产生危害的可能性大小以及危害的严重程度，进而采取必要的措施，以便减轻或消除这种跨界损害的风险，从而避免损害结果的出现。由此可见，实行跨界环境影响评价制度的目的就是为了防止跨界环境损害的发生。
（三）跨界环境影响评价制度的作用和意义
由跨界环境影响评价的评价对象、目的可知，跨界环境影响评价是防止损害发生的重要措施之一，其实施有助于在损害发生之前就采取措施加以避免，而且也为应对将来不可避免的损害提供信息资料，有助于预防新的污染源出现，避免了走“先污染，后治理”的老路，有利于人类对资源的可持续利用，也有利于协调人类和环境的关系，对于从根本上防止跨界损害的发生具有重要作用，意义重大。具体说来，跨界环境影响评价制度具有以下几个方面的意义：
1．由于跨界环境影响评价制度的目的是防止跨界环境损害事件的发生，实施该制度有利于减少上述事件的出现，从而减少国际环境争端的发生。这对于维护稳定和促进国际和平具有重要的作用，从而为各国的经济发展创造一个良好的外部环境。因为环境问题已不单单是一国内的事，它和国际社会的经济、政治密切相关，目前环境保护问题已经成为许多国家开展外交的一个重要内容，环境问题如处理不当也会影响国家间的正常关系，引发环境争端，严重的可能会导致冲突甚至战争的发生[1]。
2．跨界环境影响评价制度的实施要求国家之间进行适当的信息交流以及资金和技术援助，发展中国家在实施跨界环境影响评价的过程中可以借鉴别国先进的环境保护经验，吸收国外的资金和技术，从而改善本国的环境保护条件，增强防止跨界环境损害事件的能力，进而有利于整个国际环境保护事业的快速发展。
3．实施跨界环境影响评价制度，可以为各国设定预测和利导规范。如果跨界环境影响评价制度真正实施的话，各国就有理由相信自己在防止对别国环境造成损害的同时，本国的环境也不会受到别国的损害，这既有利于建立各国间的互信，又有利于区域乃至全球环境的改善，从而最终实现对全球环境的彻底保护。
二、跨界环境影响评价制度实施问题探析
跨界环境影响评价制度产生至今，除了在欧洲地区获得一定的发展外，在北美地区的发展比较缓慢，而在亚非拉地区的发展则处于一种停滞状态，跨界环境影响评价制度的实施难以进行，究其原因，主要是由于跨界环境影响评价制度的实施面临以下几个方面的问题：
（一）国家对跨界环境影响评价制度可能会损害国家主权、独立的担忧
一国在其管辖范围内实施活动是该国的主权行为，不受别国的干涉，而跨界环境影响评价制度要求行为实施国在实施有重大跨界环境损害风险的活动之前，对该活动可能产生的跨界环境影响进行评价，并应通知潜在的受影响国，在评价过程中听取受影响国的意见、允许受影响国的公众参与，而且在必要时应同受影响国进行协商，跨界环境影响评价制度的这一系列要求使一些国家认为实施该制度会有损国家主权、影响国家独立，从而对跨界环境影响评价制度产生了抵触情绪和排斥心理，因而在实践中较少采用和实施跨界环境影响评价制度，从而阻碍了该制度的顺利实施。
（二）发展中国家对跨界环境影响评价制度的担忧
跨界环境影响评价制度除在发达国家集中的欧洲地区得到了一定的发展之外，在发展中国家集中的亚非拉地区，其并没有受到人们的重视，出现这种情况的原因是多方面的，如在这些地区跨界环境损害的情况不太严重，或客观上由于资金和技术所限，无法实施跨界环境影响评价活动等等，但其中最主要的原因是：发展中国家对跨界环境影响评价制度心存疑虑，担心该制度被发达国家滥用，从而阻碍其本国经济的发展。由于发展中国家的环境保护标准远低于发达国家的环境保护标准，如在进行环境影响评价活动时采用发达国家的环境保护标准，会对发展中国家的国内建设活动造成阻碍，进而影响其本国的经济发展。另外，跨界环境影响评价制度要求行为起源国向潜在的受影响国提供必要的信息，使发展中国家也担心自己本国的一些信息资源被发达国家窃取并利用。发展中国家的这种担忧是普遍存在的，如在1972年联合国人类环境会议期间，很多发展中国家不接受会议筹备会提出的《人类环境宣言》草案中的原则20。该原则主张国家有义务对国外提供在其管辖或控制下的对他国环境有影响或可能有影响的开发活动的情报。发展中国家担心这一原则草案可能被发达国家所滥用，从而阻碍其经济的发展。由于发展中国家的反对，该原则草案被抛弃，但随着国际环境保护情事的发展，其内容在后来的联合国大会第2995号决议中部分地得到承认。该决议说“拟议中的工程的技术情报应对处于严重的跨界环境损害情况下的国家提供”。而这一规定正是跨界环境影响评价制度的内容之一。这一事件也从侧面反映出国际社会对跨界环境影响评价制度有一个逐步接受的过程[2]。
（三）国际法对跨界环境影响评价制度的模糊规定
环境影响评价制度是由美国首创，以后被大多数国家采用，最初是一种国内环境法律制度。以后该制度被国际社会所借鉴，将其在国际环境保护条约中加以规定，如1982年的《联合国海洋法公约》、1992年的《生物多样性公约》等，但上述公约有一个共同的特点，就是在要求缔约国或参加国实施环境影响评价方面只是模糊地要求各国应进行环境影响评价，而没有明确规定要实施跨界环境影响评价。诚然，国际环境法在从国内环境法借鉴时，有要求国家实施国内环境影响评价制度之意，但国际环境法借鉴国内环境影响评价制度的重点应是在“跨界环境影响评价”之上，这是因为：
1．环境影响评价制度本是国内环境制度，在被国际环境法借鉴之前已被北美和欧洲的大多数国家采用，如果把条约中所要求的“环境影响评价”仅仅理解为要求缔约国在其国内实施环境影响评价，则国际环境法的这一规定除对还未在其国内实施环境影响评价的国家有意义之外，对其他国家则如赘言。
2．如把国际环境保护条约中的“环境影响评价”仅仅理解为国内环境影响评价，则跨界环境损害预防这一领域就无法可依，而调整这一领域是国际环境法的职责所在。国际环境法与国内环境法的主要区别就是其国际性，国际环境法重在协调各国在环境保护方面的关系，加强各国在国际环境保护领域的合作，而跨界环境影响评价恰好彰显了国际环境法的这一特点，这是国内环境影响评价所不具备的。
尽管国际环境保护条约的本义是把重点放在“跨界环境影响评价”之上，但其并没有明文规定，而只是使用“环境影响评价”的字眼，这和国内环境法规定的字眼相吻合。由于国际条约一般都是给缔约国设定义务的，是对缔约国权利的限制，因此该规定很容易被缔约国有意识地曲解为“国内环境影响评价”，而没有哪个国家愿意单方面承担实施跨界环境影响评价的义务，这也是跨界环境影响评价制度没有得到应有发展的原因之一。
此外，跨界环境影响评价制度缺乏可操作性，缔约国之间缺少有效的监督机构以及有关跨界环境影响评价制度的立法停步不前等问题也制约了跨界环境影响评价制度的实施活动。
三、对跨界环境影响评价制度实施的建议
（一）促使世界各国树立对跨界环境影响评价制度的正确认识
要促进跨界环境影响评价制度的实施，首先应使世界上的所有国家对该制度有一个正确的了解，使其明了该制度不会妨碍国家主权的实施。跨界环境影响评价制度只是对国家主权作了必要的限制,但并没有损害主权，更没有威胁国家的独立。当代权威的国际法学者都认为国家主权是相对的，那种绝对的、不受国际条约限制的完全的国家主权是不存在的。因为国际社会的现实是国际法与国家主权并存，坚持绝对主权最终将导致否定国际法，或否定国家主权，这就决定了国际法上的国家主权只能是国家对内的最高权和对外的独立权，但这些权力的行使必须以遵守国际习惯法和对它有拘束力的国际条约为条件。这种对国家主权的限制不能被认为是对国家主权的损害，否则国际法就难以存在[3]。
事实上，从国家产生之日起，国与国之间的交往便成为可能，各国为了协调与别国的关系、保持交往的正常进行，都会达成一些协议来对自己的权利作出一些限制，这便是国际法的由来。时至今日，国际法已发展到了一个相当完善的程度，国际条约数目繁多，这预示着国家所承担的国际义务也越来越多，国家受国际法的限制也越来越大，尽管很多学者在论述国际法与国家主权的关系问题时指出国际法对国家主权的挑战和限制问题，但他们都认为适当的限制是必需的；而众多国家参加国际条约、自愿接受国际条约的限制的事实也表明国家不认为受国际法的限制是对本国主权的损害。
跨界环境影响评价制度作为国际环境保护法的一项重要制度，其目的就是为了预防跨界环境损害的出现，它只是国际环境保护条约对国家所要求的众多义务中的一种，其只是要求行为实施国善意地考虑其管辖或控制下的行为可能对别国环境造成的影响，并适当考虑别国的意见，而并没有强制规定行为实施国必须听从潜在受影响国的意见，因而该制度并没有把行为实施国置于潜在受影响国的控制之下；换个角度说，跨界环境影响评价制度是由国际环境保护条约要求实施的，所有的缔约国和参加国都被要求实施该制度，一国在承担实施该制度的义务的同时，也享有要求别国实施该制度的权利，权利义务是对等的，因而不存在对某一国主权权利的损害。因此，跨界环境影响评价制度的实施有利于预防跨界环境损害事件的出现，是国际社会在国际环境保护领域的重要进步，而不是对国家主权的损害[4]。
（二）鼓励发展中国家积极参与跨界环境影响评价制度的实施
如上文所述，发展中国家对跨界环境影响评价制度的实施也存在着担忧，尽管发展中国家对跨界环境影响评价制度实施的担忧不无道理，但其采取躲避的态度也不是万全之策，因为躲避意味着放弃，这也就放弃了跨界环境影响评价制度在预防跨界环境损害方面的有用之处，而且若发展中国家不参与跨界环境影响评价制度的实施工作，则该制度将成为发达国家的专利，其将完全反映发达国家的意志，而无法顾及发展中国家的利益，这将对发展中国家更为不利。
对发展中国家来说，正确的做法是：接受跨界环境影响评价制度，推动该制度在本地区的实施，充分利用跨界环境影响评价制度的作用，并积极参加有关跨界环境影响评价制度的国际立法活动，为跨界环境影响评价制度的实施创造一个公平、公正的环境。具体来说，在发展中国家集中的地区，如在非洲和拉美，国家之间可以先签署一个区域性的跨界环境影响评价制度公约，并在本区域内实施跨界环境影响评价活动，以保护本区域内的环境，这是因为发展中国家的国情相近，在环境保护方面有较多的共同语言，不用担心发达国家对该制度的滥用。在发展中国家熟悉跨界环境影响评价制度的实施之后，就可以同发达国家联合进行跨界环境影响评价活动，以便借鉴发达国家实施跨界环境影响评价制度的先进经验。
为了鼓励发展中国家参与跨界环境影响评价制度的实施，在同发达国家实施跨界环境影响评价制度的过程中，对于决定何种项目需要进行跨界环境影响评价以及在重大不利跨界影响的判断标准方面，应允许发展中国家适用较为宽松的环境判断标准，发达国家和一些国际环境保护组织也应在资金和技术上向发展中国家提供援助，并为发展中国家免费培训实施跨界环境影响评价制度的工作人员以及提供其他辅助性服务，这是国际环境法中的国际合作原则以及发达国家对环境保护承担更多义务原则所决定的。
（三）在立法上对跨界环境影响评价制度的规定加以明确化，并增强其可操作性
针对国际法上对跨界环境影响评价制度模糊的规定问题，可以从以下两个方面来解决：一是修订上述条约，将环境影响评价的内容明确化，明确要求缔约国对于有跨界环境损害风险的活动进行跨界环境影响评价；二是国际社会签署专门的关于跨界环境影响评价制度的国际环境保护条约，如欧洲经济理事会1991年签署的《跨界环境影响评价公约》。
目前有关跨界环境影响评价制度的公约大多是框架性的，它们只是对跨界环境影响评价制度作了一些原则性的规定，而把具体问题留给其成员国通过双边或多边协商来解决，公约的这种设置是为了回避缔约国之间的分歧，以便使该公约获得通过，但公约的这种设置却为跨界环境影响评价制度的实施带来了困难，使该制度在实施中缺乏可操作性。为了增强跨界环境影响评价制度的可操作性，就要通过立法对跨界环境影响评价制度的相关内容作出具体规定，具体来说，公约应明确规定以下几个方面的内容：
1．通过对拟建项目性质、规模、位置的具体限定来确定需要实施跨界环境影响评价活动的项目的范围，但在规定的过程中要充分考虑发展中国家的特殊情况。如公约可以规定“在距边境100公里范围内建立的50万千瓦以上的火力发电厂都要在拟建时进行跨界环境影响评价活动。”
2．对何为“重大不利跨界影响”要用具体的数据来加以描述，以便为实践中进行判断提供科学依据。这方面的规定要依赖于科学技术的支持。
3．明确规定行为起源国的通知义务，尤其要规定行为起源国对潜在受影响国的受影响公众的通知义务，而不能由潜在受影响国代为通知，使受影响公众的参与落到实处，并减少其中不必要的障碍。
4．对公众参与步骤、国家协商的程序以及跨界环境影响评价报告书应包括的内容都作出具体规定，并规定行为起源国在对拟建项目作出最后决议时必须考虑跨界环境影响评价报告的内容，并将作出的最后决议以及作出该决议的依据反馈给潜在受影响国及其公众。
（四）要理顺跨界环境影响评价制度的实施机制
跨界环境影响评价制度的实施应采用双重实施机制：第一重机制是国际层面的，即首先在国际层面上由缔约国组建一个联合委员会，该委员会既是一个协调机构，也是一个监督机构。委员会的成员由各国的专业人员组成，该委员会定期举行会议，以交流各国之间的信息、资料，并处理、协调各国因实施跨界环境影响评价制度而产生的关系，此外，委员会还应设有常设机构，以监督各国的行为，从而保障跨界环境影响评价制度的顺利实施；第二重机制是国内层面上的，该层面的实施比较复杂，因为大多数国家在其国内环境法中已规定了环境影响评价的内容，并且都建立了相应的实施机构，因而跨界环境影响评价制度在国内实施时便存在着其与国内环境影响评价制度的协调问题。
跨界环境影响评价制度在国内层面上的实施问题可以通过以下两个途径来解决：1．另起炉灶、自成系统，各国立法机关通过立法对跨界环境影响评价制度的实施作出专门规定，并设立相应的行政机构来负责跨界环境影响评价制度的实施工作；２．将跨界环境影响评价的内容融和到国内环境影响评价法律体系中，修改国内现行的环境影响评价法，增加跨界环境影响评价的内容，并由目前实施国内环境影响评价制度的机构同时担负起实施跨界环境影响评价制度的职责。
四、我国有关跨界环境影响评价制度的实践
我国的邻国众多，在绵延的边境线上同俄罗斯、巴基斯坦、印度、越南、朝鲜等国接壤，东面的韩国、日本和我国也只是一衣带水的邻邦，在这种情况下，一国管辖或控制下的活动可能会影响到别国的环境，同样地，一国国内的环境也容易受到别国管辖或控制下的活动的影响，因此，跨界环境影响问题也是我国所面临的急待解决的问题之一，而跨界环境影响评价制度作为应对跨界环境损害问题的重要手段，对我国的环境保护具有重要意义。
实践中我国已经涉及到了跨界环境影响评价制度的内容。如我国已经参加了1982年的《联合国海洋法公约》、1985年的《保护臭氧层维也纳公约》以及1992年的《生物多样性公约》，这些公约中的有关环境影响评价的规定就包含了跨界环境影响评价的内容。另外，我国同俄罗斯、印度、巴基斯坦等国签署的双边环境保护协定中也规定了环境影响评价的内容，如在1996年9月16日的《中华人民共和国政府和塔吉克斯坦共和国政府环境保护合作协定》第二条第1项规定“双方将在环境监测和环境影响评价领域开展合作”。此外，在1994年的《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》第二条第十项也规定双方将在环境影响评价领域开展合作[5]。由于双边环境保护协定的目的是为了防止跨界环境损害的出现、保护区域环境的安全，因此，协定中有关环境影响评价的内容应主要是关于跨界环境影响评价的。
另外，1991年7月在蒙古召开了由中国、韩国、俄罗斯、蒙古和朝鲜等5个国家参加的会议，决定将“图们江地域开发计划”作为联合国计划署的东北亚环境合作项目；1996年10月签订了“关于图们江地域开发计划的环境影响评价一般原则的备忘录[6]。此后，该5国于1997年5月第一次召开了图们江地域开发计划环境事务讨论会，再次确认了“关于图们江地域开发计划的环境影响评价一般原则的备忘录”。由于该项目的实施，在东北亚地区的国际开发项目中，环境影响评价制度已经进入了国家之间的共同协作阶段[7]。
由上文可知，跨界环境影响评价制度在我国实践中虽有所涉及，但还只是处于萌芽阶段，其要得到我国的立法认可并在实践中广泛应用，还要有一段很长的路要走。
参 考 文 献
[1] 戚道孟.国际环境法概论[M].北京:中国环境科学出版社，1994.20.
[2] 王曦著.国际环境法[M].北京:法律出版社，1998.29.
[3] 王铁崖.国际法[M].北京:法律出版社，1995.106.
[4] 曾令良.论冷战后时代的国家主权[J].中国法学，1998(1):117-120；赵建文.当代国际法与国家主权[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），1999,32(5):115-120.
[5] 国家环境保护总局政策法规司编．中国缔结和签署的国际环境保护条约集[M]．北京：学苑出版社，1999．340-360．
[6] 蔡守秋，何卫东．当代海洋环境资源法[M]．北京：煤炭工业出版社，2001．225．
[7] 肖剑鸣．比较环境法[M]．北京：中国检察出版社，2001．471．
安全文化网 www.anquan.com.cn上一篇：深圳市污水排海工程现状及环境评价