“安全第一”还是“生产第一”？

安全文化网 www.anquan.com.cn 　　法律名称弱化了“安全第一”
　　安全立法历经20余年，起草牵头单位多次变更，由原国家劳动总局、劳动部、国家经贸委最后到国家经贸委管理下的安全生产监督管理局；法律草案名称也是一变再变，从《劳动保护法》、《劳动安全卫生条例》到《安全生产法》，再到《劳动安全卫生法》、《职业安全法》，最终定名为《安全生产法》。草案名称的多次变更，折射出了立法指导思想的摇摆不定。这部法律要解决的到底是什么问题？是安全第一、劳动保护问题，还是生产第一、产业安全问题？或者说是以人为本，还是以生产为本？
　　也许有人认为，“安全生产”概念本身，就包含了“安全第一”的意思，体现了以人为本的思想。笔者认为，无论从词语结构还是从该词的渊源考察，这一观点都难以成立。
　　从“安全生产”词源来看，最初出于李立三的讲话。1952年毛泽东在给劳动部的批示中指出：“在实施增产节约的同时，必须注意职工的安全、健康和必不可少的福利事业，如果只注意前一方面，忘记或稍加忽视后一方面，那是错误的。”同年12月，劳动部部长李立三在第二次全国劳动保护工作会议上，将这一批示作了概括，他说：“必须把安全与生产统一起来，简单地说就是‘安全生产’”。由此可见，“安全生产”本指“安全”和“生产”，两者都要重视。无论是毛泽东的批示，还是李立三的概括，都难以得出安全重于生产的含义，抽象不出“安全第一”的思想，最多是把“安全”与“生产”摆在了同等重要的位置。
　　从字面结构上看，今天的《安全生产法》绝不是“安全和生产法”。一般认为，“安全生产”的中心词为“生产”，而“安全”则是“生产”的修饰词；“安全生产”就是“安全地生产”，生产才是目的，安全只是手段而已。发生“7•17”特大透水事故的广西南丹锡矿，有一幅醒目的大标语就是“安全为了生产”。
　　基于上述分析，并考虑到《安全生产法》的实际适用范围与国际通用的“职业安全”法律名称不完全一致，笔者认为，即使不用《职业安全法》来替代《安全生产法》，也应以“生产安全法”来命名。实际上在中国人大网上发布的《安全生产法》的英文名称就是《生产安全法》（LawonWorkSafety），而非《安全生产法》。
　　
　　立法目的多元化使“安全第一”难以实现
　　《安全生产法》第一条规定：“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法”。也就是说制定本法的目的不仅是“保障人民群众生命和财产安全”，还包括“促进经济发展”。
　　宏观上讲，上述两个目的不仅不相矛盾，而且相辅相成。因为生产事故的发生不仅会损害人民群众的生命和财产安全，也必然会阻碍经济的发展；而经济的发展却会带来更多的安全投入，创造更加安全的职业环境。但是，“生产事故的发生”和“生产事故的预防”却并不是同一概念。根据海因里希的事故三角形理论，严重伤害事故、轻微伤害事故和无伤害事故之间的比例为1︰29︰300，也就是说绝大多数事故是没有伤害结果或伤害结果轻微的，不足以阻碍经济的发展。而生产经营单位要预防这些小事故，必须投入大量的人力和财力，会局部地与其生产经营活动争资金、争人力，也可能会对企业的短期发展带来一定的负面影响。企业忽略了“安全第一”，而地方政府监管时往往也不能摆正“安全”与“生产”的关系。现实中，一些地方政府出于地方财政的考虑，担心外来投资吸引力的削弱，忽视对生产安全的监管职责，甚至以牺牲工人的职业安全与健康权益来迎合投资者，劳动保护的重要性被湮没在经济发展的大潮之中。
　　尽管墨菲定律（Murphy'sLaw）告诉我们，“有可能出错的事情，就会出错”，有小事故就必然有大事故，但是人们的侥幸心理却总是与这一定律相对抗。在这种大背景下，立法目的的多元化必然会弱化“安全”的地位，使字面上的“安全第一”难以落实到实际的生产活动甚至安全监管工作之中。笔者认为，人的生命和健康具有至高无上的价值，毫无疑问比生产的意义更重大，应树立“以人为本”的立法理念，将“促进经济发展”这一目的删除，把“保障人民群众生命安全”作为该法的唯一目的。
　　
　　具体的法律条文没有贯彻“安全第一”的方针
　　尽管“安全第一、预防为主”被该法确定为安全生产管理方针，但是考察该法第六章“法律责任”，我们会发现“安全第一”实际上是打了折扣的。第六章有八个条文将“责令限期改正”作为生产经营单位因不安全承担法律责任的首选形式，只有当责任主体没在限期内完成改正要求时，才给以停业整顿、罚款等处罚。这些违法行为包括“特种作业人员未按照规定经专门的安全作业培训并取得特种作业操作资格证书，上岗作业的”、“安全设备的安装、使用、检测、改造和报废不符合国家标准或者行业标准的”、“生产、经营、储存、使用危险物品的车间、商店、仓库与员工宿舍在同一座建筑内，或者与员工宿舍的距离不符合安全要求的”等20余种。这20余种违法行为，留下众多隐患，使事故随时都可能发生，使职工的生命和健康随时处于危险之中。但是，《安全生产法》却允许违法者继续生产，“责令限期改正”就是在一定期限内边生产、边整改。换言之，《安全生产法》容忍了置职工生命和健康于危险威胁之下的行为被发现后的继续！这样，“安全”地位何在，“第一”又如何体现？发现违法行为，发现隐患，为什么不可以先停下生产，排除隐患后再继续生产呢？说到底，还是“生产第一”的思想在作祟，尽管立法者从总体上觉得安全应该第一，但遇到具体问题时，“生产第一”的思想却有意无意地占了上风，于是便设计出这样的法律制度。
　　笔者建议应尽快修改《安全生产法》，首先确立以人为本、科学发展的正确指导思想，并在此思想的指导下，对该法作脱胎换骨的修正，早日出台一部能真正体现“安全第一”思想的、规范生产安全活动的法律！ 安全文化网 www.anquan.com.cn