国家安全生产应急救援指挥中心自2006年2月21日挂牌成立以来，从全国安全生产应急管理工作会议要求全面推进应急管理工作，到中央企业应急管理和预案编制工作现场会对应急预案编制情况的现场检验，再到中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对应急管理工作的纲领性要求，这些都赋予安全生产应急体系建设以紧迫感。
那么，经过一年来的建设，目前的安全生产应急管理工作，处于什么样的状态？新的一年里，还需要在哪些方面及时完善和改进？2006年11月30日至12月1日，全国各省安监机构、重点中央企业应急管理职能部门负责人汇聚北京，重点就各地和中央企业开展安全生产应急预案演练的经验和模式、应急管理工作存在的问题进行了研讨，其中三个比较集中的问题，值得引起各方重视。
演习重在检验 而非演戏
应急演习的目的，是检验应急预案的各部分或整体是否能有效地付诸实施，验证应急预案在可能出现的紧急情况下的应急适应性，找出应急准备工作中可能需要改善的地方，建立和保持可靠的通信渠道和应急人员的协同性，确保所有的应急组织都熟悉并能够在应急处置中履行他们的职责，进而提高参与人员的综合应急能力。
中国安全生产科学研究院时训先博士在分析重大事故应急演习的问题时指出，当前的一些应急演习，在细节上还存在一些不足。有的演习观摩成分太多，突出的表现是一长溜儿桌子一群人，全体演给领导看，而真正需要在现场学习取经的人比较少。有的演习动辄投入几十万，甚至几百万，动用了大量的人力、物力、财力，导致一些不必要的浪费。比如，演习明明是一两个人“受伤”，却呼啦啦来了十几辆急救车。一个地区，特别是一个中小城市，如果此时真的发生了事故，究竟还有多少急救资源可以调度？有的为了追求视听效果，不惜重金请来电影制片厂的导演做烟火效果。有的演习更是脱离了实际，演习还没有开始，消防、急救等专业人员和车辆就早早停在了门口，这边刚一报警，那边消防车“呼啦呼啦”就进来了；而实际上，消防队、医院等并没有设置在“事故”单位周边，说不定隔得很远，有的时候还必须要考虑到路况和天气因素，演习检验的也正是其闻警出动的能力。有的演习，旁边明明就是危险源，而警戒线就拉在它边上。如何预防有毒有害物质伤害？如果发生的是像开县井喷一样的事故又将如何？有的演习缺乏本能反应，剧本成了演习现场的最高指挥，所有人都按脚本走，任何人不能脱离，一脱离就演砸锅了。在实际中，像危化品泄漏导致的流域水污染、瓦斯爆炸导致的地面塌陷和井下火灾等节外生枝的情况和突发次生事故并不少见，这样的演习又如何检验、培养应急人员在突发情况下的随机应变能力？有的演习准备过于充分，从筹备到实施间隔几个月，动员会、协调会、排练、预演，上上下下十几次；反过来想一想，如果真的发生了事故，会给您几个月来协调吗？像协调这样的步骤，原本是在演习中重点考查的内容，却在演习准备过程中消除掉了……时博士认为，这些不足概括起来讲，主要表现在“观摩成分多，检验成分少；投入成本高，收获成效少；强调视听效果，忽略演习目的；时空明显压缩，脱离正常逻辑；注重剧本编排，缺乏本能反应；指挥决策缺乏演练，技术操作过分体现；准备过于充分，消弱考查内容；多为口头点评、缺少专业评估”8个方面。
实际上，相对于安全生产领域来说，应急工作的终极目的是“挽救生命、减少损失。”演练要求根据假想的“事故”而制订的应急预案，要尽可能地考虑到“事故”的方方面面。而根据“事故”应急预案展开的演练，要尽可能地还原并反映“事故”应急处置中真实的动态过程。这个过程要求不提前打招呼，视演练为真的应急处置。通过演练，评估应急能力，发现缺陷与不足；检验预案，查找问题；澄清应急角色，明确应急职责；锻炼应急队伍，磨合应急机制，增进应急协调。使这些工作在演练中自然形成、默契配合、自我完善，而不是事先的协调与彩排。只有这样，才能达到演练一次，培训和锻炼一批人，促进和完善整个应急体系。
为此，时博士建议，各企业单位在开展应急演习时要端正演习观念和动机，适当选择演习形式，演习的内容应求正确而不要华而不实。演习的资源限制和时空背景要合情合理，既不能偷工减料，又不能铺张浪费。演习要给参演者较多的发挥空间，并且把评估视为演习不可缺少的部分。同时，时博士还介绍了国外应急演习中值得学习的一些做法。如化学洗消，它要求在危化品应急演习过后，不能认为这是演习就省掉化学洗消程序，以防受残留化学物质污染。如按“检伤分类卡”对“受伤”人员进行检验后，给每一位“伤者”系上“伤情卡”，方便医疗机构确诊医治。再比如在通报“事故”时，向涉及的单位及社会人员说明，“这是一次演习”，预防引起恐慌，导致假事成真。
体制机制需理顺
此次会议上，应急工作的体制、机制等一些深层次问题，也成为各省安监机构及中央企业安监部门关注的焦点。概括起来讲，主要集中在政府和企业两个方面。在企业层面上，与会的中央企业纷纷提出，应就应急指挥权、应急队伍建设、应急预案可操作性、应急预案与应急演练衔接等问题，尽快予以理清和规范。
中国南方机车车辆工业集团公司综合管理部高级工程师向欣提出，按照总局的要求，应急救援力量不仅不能剥离，而且还要加强。但这样一来，有悖于国资委的主辅分离、辅业改制政策。如果按照国资委相关政策，剥离地方分公司的消防队，企业就少了一支现成的应急
救援力量。始于2002年的国有企业主辅分离、辅业改制政策，要求国有大中型企业要以“精干主业、减员增效”等为原则，在2005年底(国务院后将相关政策延长到2008年底)，将与主体企业主营业务关联不密切的“三类资产”，即企业非主业资产、闲置资产、关闭破产企业的有效资产剥离。其中非主业资产是指按照企业改革发展的要求和专业化分工原则，需要分离的辅业资产、后勤服务单位资产以及与主业关联度不大的其他资产，这中间自然包括具有社会职能的企业消防队。
向欣还提出，应急指挥权的问题需要澄清，到底是属地管理，还是集团本部管理？发生事故后，既要报告地方领导，又要等待地方领导往这里赶，而应急处置最关键的也就是前面的四五分钟。中国中煤能源集团公司总调度室副主任周乔广也分析指出，应急处置中地方政府任总指挥，不太符合实际。以煤矿事故应急处置来说，地方政府领导不一定懂煤矿，就是懂煤矿，他也不可能熟悉各个矿井的实际情况；就是熟悉各个矿井的实际情况，等他赶来再启动应急预案，可能已经晚了。向欣认为，最主要的还是本单位的法人代表。一般来说，他离事故现场距离最近，他对本单位的各项业务最熟，板子打在他身上，他比谁都着急，比谁都希望事故损失能控制到最小。
扬子石油化工有限责任公司贮运厂厂长纪宏宸进一步提出了应急预案的启动问题，认为应急预案的启动不能教条式的限定领导，如果等待领导到场，无疑会导致事故危害的进一步扩大。当全员都有了统一的行动标准、规范，知道发生事故后怎么做，并立即投入应急处置，是不是先由领导启动应急预案则并不重要。纪宏宸坦言，这一认知来源于贮运厂的一次事故应急处置。2006年5月19日，扬子石化贮运厂发生一起原油泄漏事故。原因是在卸油时，上游说关阀了，下游接到通知后也就关闭了阀门，但实际上游当时并没有关阀，输油管里的原油流量每小时达1200吨，虽然是短短的30多秒钟，结果仍然造成下游江边的卸油软管爆裂，输油管里的原油喷涌而出，直接进入了长江。泄漏发生后，贮运厂安装在输油管线上的监控摄像头首先发现了异常情况并自动报警，中控室值班人员通过监控终端自动获得警告信号，作为获知险情的第一人，值班人员立即启动了应急处置警讯。随后，各参与处置的应急人员根据应急预案程序，分赴各位，进行了关阀、堵漏、拦截、清污等紧急处置，从而避免了事故危害的进一步扩大。
华电国际电力股份有限公司安监处处长黄鹏分析指出，现在的应急预案，同一个行业，编制五花八门，还没隔行就已隔座山。有些单位的应急预案编了以后，束之高阁，只看不练，纸上谈兵。还有些单位的应急预案，把简单的问题弄复杂化了。比方说有一个加油站，它是危险源，但它规模小，一般又多为夫妻店，而弄来一个应急预案，林林总总一大套，到最后才进入正题，倒不如结合实际，明确一二三条，简单易行，事故发生后遵照处置。纪宏宸介绍，他们的有些应急预案只有一页纸，紧贴实战，有的甚至是卡通图片，一目了然，简单明了。南车集团应急处置的“三个一”做法，也是这样。“三个一”是指一个电话、一个动作、一个方向。集团要求各下属公司，不仅要制订可操作性强的应急预案，还要结合预案，加强平时演练。在演练上，要使全体员工清楚并熟练掌握生产事故发生后，首先要打什么电话，打给谁。其次要在什么岗位，进行什么紧急操作。紧急操作完毕后，要向什么方向迅速撤离。这些具体做法，还被张贴在各个相应的岗位旁边，便于岗位职工在日常生产中耳濡目染，巩固牢记。
各项经费应明确
相对于政府层面来说，应急机构组建运行、救援资金来源、演练组织评估、预案编制管理培训等问题，成了此次会议各省安监机构关注的另一个焦点。
此次会议进一步明确要求，在2007年底，要确保70%的省级机构、50%的市级机构和一些重点县级机构的建立，做好机构、编制、经费、人员、装备的落实。但为数不少的地区表示，应急机构的组建运行目标落实起来比较困难。
实际上，制约这一进程的一个重要原因是应急救援资金的来源问题。这些应急机构的日常运行，需要经费开支；应急预案演习业务，需要经费开支；进行应急救援，也需要经费开支。但这些经费由谁来保障，没有指导意见。众多地区坦言，普遍存在一个筹资难的问题。有的地区是由政府和企业联合协商筹集，有的地市是通过各种行政性收费筹集，这中间都存在一个没有法律依据、不规范的问题。有的地区成立了类似于保险公司的专门机构，实行应急救援资金公司化运作。湖南省政府为此出台了专门文件，是全国惟一一个实现应急资金提取规范化的地区。而且这笔专项资金筹集来后又怎样进行管理，怎样进行偿付？企业的应急救援力量，如果参与的是政府调度的社会应急救援，它的支出又将如何保障。像在广东大兴“8•7”特别重大透水事故、吉化分公司双苯厂“11•13”爆炸事故等应急救援中，政府一声号令，各种应急救援物资千里驰援，但中间涉及的运费、损耗、成本、消耗等各种费用，究竟由谁来承担？是地方政府，还是事故单位？没有一个详细的规定。在山西左云县“5•18”特别重大透水事故中，一个公司应政府救援要求，运来了自己的救援设备，企业负责人说当时相关领导曾答应救援后偿付800万，但结果只偿付了30万，这笔钱是多是少，又将如何进行核算？多了无疑会加重事故单位负担，少了又会影响救援单位的积极性。
在应急演练的组织、评估上，一些单位认为，现在应急工作的演练，动辄几十万、甚至几百万的演习支出，对企业来说是一个沉重的负担。一些小型企业根本就拿不出来，经常搞演习是劳民伤财。目前的一些演习，评估起来也比较困难，只能看演技好不好，衔接紧不紧凑，场面逼不逼真。无法检验指挥、通讯及现场数据掌握的能力，无法检验演习人员的随机应变能力，也无法检验不同政府部门在应急处置中的协调配合能力。不少地区为此建议，应组织专门的社会机构对演练进行专业评估，以利于预案的修正、完善。
这些问题，林林总总，不管是资金问题，还是组织程序的矛盾，都是安全生产应急工作健康发展的羁绊。目前，我国安全生产应急救援队伍总人数已达25万多人，初步覆盖了矿山、危险化学品、消防、水上搜救、铁路交通、民航等方面，但这仅仅是一个雏形。而围绕应急工作体制、机制的一些深层次问题，绝非能毕其功于一役。由此看来，无论是满足应急的防灾、减灾、救灾和灾后重建等总体要求，还是履行国家安全生产应急救援机构的10项主要社会职责，还有很多的问题需要解决。
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