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检查不是执法?执法等于处罚?
2021-01-02 17:09:02  来源:安全生产大侠  评论:0   点击: 收藏

只检查、不执法、零处罚这三个词分开来的意思我都懂,或是“只检查、零处罚”我也懂,但把三个词搁一块我是真的懵了。
“只检查、不执法、零处罚”在文中被看成是“安全生产中存在的问题”,还有“切勿以日常检查代替执法”这样的表述。要是以此做一个阅读理解,大概能理解出两层意思:

1.检查不是执法;2.执法等于处罚。

认为检查不是执法的观点是错误的,认为执法等于处罚的观点是狭隘的。由此看来,对于“安全生产执法”的概念,甚至于“执法”的概念,部分政府工作人员还没有一个深刻的理解啊。

当然,此文的主旨意在表达要加大执法处罚的力度,不能只检查不处罚,不处罚则无震慑力则不利于督促企业重视安全生产。半年都不罚一单是说不过去的,所以需要检讨,需要反省。那么,为什么只检查、不处罚是不被认可的?为什么会出现只检查、不处罚的现象呢?让我们结合工作实际,动动脑子分析一下。

一、  有经得起查的企业吗?

没有,嗯,严谨一点的话,几乎没有。

一方面,企业的安全生产基础总体薄弱。尤其是一些小微企业、家庭式作坊式的加工企业,由于规模不大、企业主要负责人安全生产意识、知识不足等原因,这样的企业是经不起查的。而由于安全没有100分,即使是在安全生产领域各种荣誉光环加身的明星企业、标杆企业,也不能说百分百不出事故,一旦出事故,往往归咎于自查、检查不到位。

另一方面,如果以处罚为检查目的,现有的法律法规可以说是能基本满足了。在《安全生产法》《安全生产许可证条例》《生产经营单位安全培训规定》《安全生产违法行为行政处罚办法》《安全生产培训管理办法》《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》《生产安全事故应急预案管理办法》等法律、行政法规、地方性法规、部门规章、国家强制性标准的管辖之下,总能找到一条能用得上的罚则。法律法规千千万,总有一条适合你。

出于以上原因,在完成一定执法检查量的情况下,零处罚确实是不符合现实的。那么,为什么会出现只检查、零处罚?究其原因,大概有以下三点:

二、为什么零处罚?

1.执法人员业务水平不足,查不出企业的问题,找不到能适用的法条,不会罚。

2.执法人员业务水平够,查到了企业的问题,找到了适用的法条,但收了企业的好处,以权谋私、搞腐败;或是执法人员认为行政处罚太麻烦,要做笔录、要取证,弄不好还可能面临行政诉讼,多一事不如少一事,不作为,不想罚。

3.执法人员业务水平够,查到了企业的问题,找到了适用的法条,没收企业的好处,执法人员主观上也想立案查处,但企业能量大,有领导打招呼、做人情,不能罚。

不会罚、不想罚、不能罚,针对这三种原因,采取相应的措施解决“零处罚”问题应该不是难事。比如,加强执法人员的培训考核,提升其业务水平啦;推行执法过程全纪录及公示制度,防止权力寻租、不作为,以提升执法透明度和公正性啦(泉州泉港区搞的这个《安全第一线》电视栏目,相当可以啊);但对于困扰基层执法的“说情风”“打招呼”,我想不到好办法。


三、安全生产执法的目的是什么?

首先明确一下安全生产执法的内涵,依据安法第六十二条及相应法律释义可知,安全生产执法的内涵包括三个方面:

1.现场调查取证权

(1)进入生产经营单位进行现场检查;
(2)调阅相关内业资料;
(3)询问有关人员相关情况。

2.现场处理权

(1)责令当场纠正或限期整改;
(2)责令排除事故隐患;
(3)责令采取紧急避险措施;
(4)对检查中发现的违法行为,依法进行行政处罚。

3.采取查封或扣押行政强制措施权

综上,检查、处罚,都属于执法的内容。

人们普遍认为公安民警进入群众家中进行调查是执法行为,因为这实质上是政府'公权'与群众'私权'的交叉;同理,政府部门检查人员进入生产经营单位后的一系列行为,同样应当视为执法行为,因为其依然是政府'公权'与生产经营单位'私权'的交叉。

故,安法第六十二条中明确'监督检查不得影响被检查单位的正常生产经营活动',就是为监督检查划清一条底线,防止公权对私权的侵犯。

所谓的“日常检查”“专项检查”“监管检查”“大检查大排查”在本质上都属于执法检查。按一般的理解:

“日常检查”是根据年度执法计划进行的检查活动;

“专项检查”是根据上级要求或地方实际开展的针对某一特定事项的检查活动,如有限空间作业、打击假冒伪造特种操作证、安全生产费用提取使用情况专项检查等;

“监管检查”是行政主管部门或其内设科室(监管科)开展的检查,毕竟,现有的执法队伍以参公、事业编为主,“监管”则给人以一种“行政编”的感觉。

然而,在安法中只有“监督检查”“联合检查”这样的表述。但不管是什么“检查”,其都是执法队伍最主要的工作内容之一。

执法队伍所做的行政处罚、行政强制最重要的来源便是执法检查。认为检查不是执法,真的是没充分认识到“检查”的重要性啊。除了接到投诉举报或上级指定管辖,不检查哪里来的处罚??“切记勿以日常检查代替执法”这样的说法更是令我匪夷所思。说只检查、零处罚,我认;说只检查,不执法,我冤啊。

其次,安全生产执法的目的到底是什么?安法第一条说得很明白了。那就是“防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济社会持续健康发展。”既然如此,为什么执法“零处罚”要被通报批评、被约谈呢?

在保障从业人员生命这个层面,政府与生产经营单位的目的是一致的。虽然生产经营单位追究经济效益,但他必须要依靠从业人员才能实现这一根本目的,即没有哪个企业会希望自己的员工出事。

然而现实中,以对多少企业进行了行政处罚,罚了多少人民币,停业整顿了几家为标准来判断安全生产执法工作成效,甚至以此作为安全生产年度目标责任考核的重要内容,实际上是让安全生产执法人员站在了生产经营单位的对立面。

执法带着处罚的“任务”出去,企业看着都怕,这样开展工作是被动的、消极的。企业为了不被罚,在当前的检查密度下,往往花心思在怎么隐藏问题、怎么“做材料”上,而执法人员便要对此擦亮眼睛,双方斗智斗勇,安全生产的真实开展情况反而得不到重视。执法不是去“找茬的”,本质上是去服务和帮助企业的。

行政处罚只是一种手段,根本目的是为了督促生产经营单位重视安全生产工作,而不是“为处罚而罚”。

如果“零处罚”要被批评、被约谈,那到底处罚多少是合适的,是可以被上级部门接受的呢?是不是处罚最多的还应该被表扬呢?处罚多是代表本地区安全生产形势稳定还是堪忧?

按照控制变量法,如果执法队伍的执法水平是恒定的,那处罚结果确实可以作为衡量某一地区安全生产形势的指标之一,但实际上,各地区安全生产执法队伍的水平参差不齐,所管辖地区的企业数量、类型、规模也不尽相同,那“处罚”这个指标到底具有多大的意义?

举一个例子,假设应急管理部出台了一部新的部门规章,在颁布实施的初期,由于企业对此还未熟悉,在执法过程中发现检查的10家企业若按照规章都可以实施处罚,那此时是10家都处罚,并继续一路检查一路罚下去?(以此完成处罚任务)还是召开一个企业主要负责人座谈会,对该规章进行讲解说明,讲清执法重点,之后的执法检查中若发现违规行为再严格执法处罚呢?

尤其值得注意的是,当前各类“专项检查行动”往往以行政处罚的结果代表专项行动的成果,要求在短期内高密度、高强度的执法检查及行政处罚,更让此类执法行为容易演变成“运动式执法”,既让执法人员疲于应对,也让企业疲于应付。

归根结底,出现上述情况的原因,根本在于对安全生产执法,进一步的,在于对安全生产工作的考核体系、考核标准不够科学、不够合理。

以处罚的多寡为标准进行考核,暗含的逻辑是认为企业是逐利的,是想尽办法逃避履行安全生产职责的,必须用处罚、强制的办法才能让他们重视安全生产,承担起主体责任。(类似于麦格雷戈的X理论)其本质上与“服务型”政府的理念是相违背的。

通过执法,提升企业的安全生产水平,减少事故发生才是我们所追求的。处罚固然可以体现执法人员是有在作为的,但只盯着罚了多少、关了多少,甚至出现“只检查、不执法、零处罚”这样的说法,或许从另一个方面说明,人们对安全生产的理解,还需进一步加强啊。

当然,这篇报道能出现在应急管理报的法治版面上,让我深感可能是我的观点错了。但,有什么关系呢?我想真理越辩越明,都是为了安全生产嘛。



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