《安全生产法》是我国安全生产领域第一部主体法，它的颁布实施标志着我国安全生产工作步入法制化轨道。但是，正因为是“第一部”，这部法律在立法的完整性和司法的可操作性方面尚需进一步完善。
1.关于法律适用范围。第二条规定：“在中华人民共和国领域从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。”由此可见，该法仅将“生产经营单位”作为调整主体，未对民航、道路、水上、铁路、消防以及公众聚集场所的安全做出明确的法律规定，而采取了回避态度，这是该法在立法上需要完善的地方。
大家知道，上述行业的有关安全生产的法律法规，大部分出台于20世纪80、90年代，不可避免地带有计划经济的色彩，已不适应市场经济条件下安全生产新形势的要求。例如：《道路交通管理条例》出台于1988年，《铁路法》出台于1990年，《民用航空法》出台于1995年。这些法律对事故调查、政府及有关主管部门对交通运输企业和交通运输工具的监督管理、安全投入保障，以及交通运输企业的安全生产责任、权利和义务等，基本上未做出明确的法律规定。《安全生产法》对此也未做出明确的法律约束，使上述领域的安全监管处于法律真空状态，而上述行业往往又是重特大事故多发部门。
2.关于政府安全生产监管机构设置和人员配置。《安全生产法》仅对生产经营单位的安全生产管理机构设置，或配备专职安全生产管理人员提出了明确的法律要求，但缺乏对国家和地方安全生产监管机构设置及人员配置的规定。
目前，全国省级安监机构尚未全部建立，地市县级安监机构大都不健全。各地机构设置随意性较大、体系不完备、标准不统一、编制不落实、资金和人员不到位、手段无保障。特别需要注意的是，有的地方安监机构的设置靠的是重特大事故的拉动，即“事故出机构”，这是极不正常的现象。从深层次看，造成上述问题的原因，就是各级安监机构设置和人员配置缺乏法律依据。
3.关于安全评价法律规定适用范围。《安全生产法》仅对矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目做出进行安全条件论证和安全评价的规定，未对仍存在安全风险的其他工业建设项目，特别是民航、水上、道路、铁路交通运输建设项目做出规定，而上述行业的相关法律法规也大多未对其安全评价做出明确规定。这就在立法上出现了漏洞，使安全评价工作在这些行业和有安全风险的领域落空。
4.关于事故调查处理。过去国务院颁布的《特别重大事故调查程序暂行规定》和《企业职工伤亡事故报告和处理决定》，已在许多方面不适应安全生产新形势的要求，而《安全生产法》对事故调查处理又未做出明确具体的规定，缺乏可操作性，这就造成参与事故调查处理的部门或单位职责不明确，无章可循，让地方安监部门感到无所适从，从而影响事故的调查处理和结案工作。
此外，《安全生产法》还缺乏独立于工伤保险之外的实行安全生产保障基金制度的法律规定、建立重大安全事故隐患公告制度的法律规定、有关行政处罚强制执行制度的法律规定，而这些法律规定对于强化安全生产监督管理，预防事故，维护社会稳定都是十分必要的。
鉴于上述问题，我们应当抓紧研究制定《安全生产法》的实施细则及各项配套的法规、规章，根据《安全生产法》的立法原则，清理和修正过去有关的法律、法规和规章。
1.拓宽《安全生产法》的适用范围。建议今后在修订《安全生产法》时，将调整对象由生产经营单位扩展到民航、道路、水上、铁路以及公众聚集场所。《安全生产法》作为安全生产法律体系中的基本法，应将上述行业安全生产领域带有共性、普遍性的原则和重大问题做出明确规定，成为其他行业规范安全生产行为的基本准则，并非替代其他部门应承担的安全监管工作。
2.增加对政府安监机构设置和人员配置法律约束的规定。该法在这方面几乎是空白。《安全生产法》应从立法层面，对安监机构设置（可规范到国家级、省级）、人员编制、经费投入、设施保障，以及机构标准化名称、级别等，均做出明确的法律规定，使安全生产监督管理工作真正纳入规范化、标准化、法制化轨道。
3.尽快研究出台建设项目安全评价的规定，合理确定安全评价对象。为弥补《安全生产法》在这方面的不足，建议着手研究制定《建设项目安全评价规定》，可吸收原劳动部有关安全评价规定的有效内容，合理拓宽安全评价的范围。应明确规定：重大建设项目和有安全风险的建设项目必须依照国家有关规定进行安全条件论证和安全评价。上述项目未经安全评价不得审批其可行性研究报告，不得开工建设和投入生产使用。总之，要使安全评价成为上述建设项目不可逾越的法定程序。
4.尽快制定出台事故调查处理单行法律规定。该规定应在适用范围上涵盖所有安全生产领域，即不仅包括固定场所的生产经营单位，还应包括民航、道路、水上、铁路交通安全、消防安全等流动作业场所，以及公众聚集场所；科学确定和划分事故等级，明确安全生产监督管理部门为负责事故调查处理的牵头单位，并根据事故等级，确定参加事故调查有关组成部门、单位，及其职责分工等。
5.建立独立于工伤保险之外的安全生产社会保障基金的法律制度。该基金可由行政执法处罚收入、社会捐款及政府、财政、企业共同出资构成。设立该基金的作用在于，保障伤亡职工的经济补偿和生活安置，避免企业因发生事故陷入停产、破产境地，减轻政府负担和保持社会稳定。
6.研究制定重大事故隐患社会公告制度和企业安全分级管理制度。建立上述两项法律制度以完善和细化《安全生产法》的法律规定，加强社会监督，强化安全监管，预防事故发生。
7.以《安全生产法》为依据，全面修订有关安全生产的法律、法规和行政规章。国家机构改革后，行业主管部门撤消，过去劳动部和行业主管部门颁布的一些条例、规章是否还适用，采取何种程序和方式，对有效规定内容要进行修订、认可，重新赋予其法律效力；对不适用的规定及内容如何予以废除。这些历史问题都亟待解决。
（作者单位：国家安全生产监督管理局三司）
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