今年元月，全国安全生产工作会议在北京召开，同时国务院颁布了关于进一步加强安全生产工作的决定。决定共从五大方面提出了23个亟待解决的问题。对此国家安全生产监督管理局王显政局长强调要认清安全生产工作的长期性、艰苦性和复杂性，增强责任感、使命感和紧迫感。具体讲：必须看到中国与国外在事故灾害控制上的差距如（1）事故总量仍然过大，2003年全国因事故死亡13万多人，造成经济损失相当于GDP的2．5％左右；（2）重特大事故时有发生，特大事故平均三天一起，特别重大事故平均一个月一起；（3）职业危害严重，全国每年患职业病者70万人；（4）某些重点行业的事故多发状况并未从根本上好转。为此在诸多对策中，国家安全生产监督管理局特提出来《关于建立安全生产控制指标体系的意见》，该建议的内容也在国务院颁布的关于进一步加强安全生产工作的决定中予以体现。本建议从我国城市现状安全减灾管理实际出发，结合此量化控制指标探索了在城市应强化安全减灾量化管理及其战略研究的思路。
一、国家安全生产控制指标体系的基本内容及其启示
1．建立安全生产控制指标体系的必要性
从总体上看，建立量化指标这是坚持科学发展观的需要，是国内推进安全生产责任制的需要。事实上，通过对国外某些国度的安全生产发展趋势分析中发现，凡人均GDP在1000美元－3000美元之间，生产事故就呈上升态势，只有人均GDP达到5000美元之后事故才开始下降。建立安全生产控制指标体系也是国外通行的成功作法。如美国、澳大利亚、英国等在职业安全的五年及十年计划中，明确了安全生产的具体控制指标，并使之纳入到国家经济总体规划之中。澳大利亚公布的2002年－2012年职业安全在健康战略计划中，安全控制指标是：到2012年事故死亡年至少降低20％，工伤事故率至少降低40％。
2．安全生产控制指标体系的基本内容
全国性七项控制指标：全国事故死亡人数、亿元国内生产总值死亡率、全国10万人死亡率、工矿企业死亡人数、全国工矿企业10万人死亡率、煤矿企业死亡人数、煤矿企业百万吨死亡率；
各省区的七项控制指标：各类事故死亡人数、亿元国内生产总值死亡率、10万人死亡率、工矿企业死亡人数、工矿企业10万人死亡率、煤矿企业死亡人数、煤矿企业百万吨死亡率；
道路交通安全控制指标：虽现有指标体系中未单独设定道路交通安全的控制指标，但必须考虑如下因素（1）中国目前道路交通事故死亡人数居世界第一位，每年全国安全生产的事故总死亡人数中，交通事故占80％左右。到2002年底，全国机动车保有量达1亿辆，其中汽车2141万辆，其余为摩托车、拖拉机、农用车等，所以交通事故呈上升状态；（2）2004年5月1日实施《道路交通安全法》，它有可能在事故统计上增加相关指标的内容；（3）减少我国交通事故发生率，既有交管部门的工作也有负责道路交通部门的工作，所以需要各负其责，综合治理。因此，道路交通安全控制指标体系必须要借鉴国外的通行作法开展研究论证，做到心中有数。
大略地看，到2007年全国安全生产形势稳定好转，2010年全国特大事故得到较大幅度下降，到达2020年总体接近世界中等发展国家的安全生产水平。
3、三点启示
其一，按照如上思路检查国内大中城市尚缺少一个系统而全面的城市事故灾害统计分析制度，更缺少认可的城市安全评价指标体系，这对于高度发展的中国城市化非常不利。从表面上看，城市有各自的生命线系统及基础设施，为什么城市极其脆弱？为什么在突出发事件中屡屡受挫？原因就在于从灾害经济上缺少城市安全指标的“度量衡”及保障对策；
其二，现有城市各委办局按照业务主管系列有各自的单一灾种的统计方法及统计渠道，但以此作为一个城市管理者及各类灾害的承载体，城市层面上的灾情统计及其对安全能力的控制十分必要和迫切，这是应急信息化建设及应急管理现代化建设的需要；
其三，现在不少有灾害防御协会的城市都在每年春举办灾情汇商会，它从一定意义上讲，对一年的科学决策具有参考力，但现有的缺乏是不能做到事故以量化管理为核心，以量化管理为指标从而造成城市安全减灾长期徘徊在定性阶段，应有的科学性尚未达到，这是安全生产控制指标体系对中国城市减灾与可持续发展的最大启示。
二、城市尽快实施安全减灾量化管理的研究建议
1．关于综合减灾管理与量化统计
灾害管理的通常作法是法律管理、行政管理、导引型管理、协助及指导型管理、科技制约型管理等。其通常遵循的原则是超前原则、兼融原则、灾害调控与重点转移原则、就近调整原则、全局优先原则、长远效益至上原则、科学统筹的系统优化原则等。综合减灾首先强调管理层次与管理系统如三个层次或能级：国家级灾害管理、省级灾害管理、地方灾害管理；其二，必须明确灾害管理在国家社会经济发展中的地位。高效的减灾管理，必将为有效防治自然灾害和人为灾害、最大限度地减少灾害造成的人财物损失，为尽快提高减灾的社会经济效益做出贡献；其三，从此种意义上讲，必须将提高对现代灾害的管理水平列入防灾减灾首要的任务。
研究表明，国家或城市经济发展水平与承灾力、减灾经济效益密切相关。一般说来，经济发达地区灾后恢复重建能力强，承灾力强；而在区域经济不发达地区，受同样灾害的袭击，其承灾能力要比经济发达地区低得多。综合减灾管理及灾害统计必须将重点优先放在经济发达地区及城市，兼顾经济不发达地区及城市。
2．关于综合减灾指标体系
现状中国城市安全减灾评价的最大不足是缺少定性与定量相结合的评价体系。安全城市是一个多功能、多层次、多目标的评价对象，影响其评价的相关因素很多，指标体系实际上是由若干个指标构成的指标库，它能否准确、全面反映城市应对危机的内涵，指标的选择至关重要。一般地看，科学性、规范性、全面性、动态性、重点性、快速性构成了城市综合减灾的基本能力指标，但它们仅仅是城市安全发展的演变趋势。但综合减灾的最主要指标涵义不可缺少，如城市安全管理文明指标、城市经济备灾能力指标、城市灾害管理协调度指标、城市人居服务及社会保障指标等的研究。
安全城市作为一个现代的“进化”概念，反映了城市现代化的理想目标，其运行规范规律揭示了一个绝对安全可靠的“和谐”过程，其关键是如何保持稳定有序，而稳定有序的关键是“进化”过程中的循环机制、共生机制、适应机制与补偿机制等。
3．关于强化城市应急标准的质量
城市应急事件较城市安全的含义更集中也更严格，因此其评价量化指标就要更多地体现其有效性，其中城市灾害的社会预警机制及系统建立意义实在。它要涉及城市危险的鉴别、城市危机的确定及信息传输、城市灾害风险分析等诸多方面。具体讲：城市灾害损失及发生次数、城市危机的规模与评价、城市治安事件与突发恐怖事件、城市各级管理层的应急能力及工作素质、城市安全减灾的投资与安全措施、城市减灾的应急监控预测与抗灾水平等。城市灾害的应急处理机制实际上是一种信息处理体系，它将各警要素的变化信息输入装置内，经过加工处理提供出城市系统有效的警度值，应急标准的质量体现是：（1）获取应急信息的完整性；（2）应急信息运行的畅通性；（3）应急机构设置的系统优化合理性等。
从现代城市综合减灾管理出发，灾难能够定义为对现实文化结构的颠覆。灾难不同于应急状态及危机，它实际上仅仅在应急状况和危机中表现出前兆，所以灾难是对应急状况和危机长期错误的处理所产生的不可逆转的后果。
4．关于灾害损失的计量
事故灾害的确认是以国家或社会财富的损失和人员的伤亡为客观标志的。事实上，关于灾害损失的计量有许多方法及模型，作为城市灾害损失的计量至少要包括如下部分，这是中国城市编研灾害年鉴、开展重大工程项目安全减灾性评价的基本前提；
其一，它应包括人类创造的各种物质财富的损失，指人类物化劳动与活劳动的损失，体现为直接的经济利益的损失；其二，自然人的生命与健康的损失，体现为直接与间接损失；其三，各种自然资源的损失，指土地、水源、木材、地下资产及种种动植物资源等；其四，现代灾害造成城市生活与生产秩序的紊乱或由此引发的人们精神财富的损失等。
（作者为中国灾害防御协会副秘书长、北京市人民政府专家顾问团专家、高级工程师）
《市场报》 (2004年02月13日 第四版)
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