1 引言
重大事故应急救援工作是当今我国安全生产工作的重要方面，为提高我国安全生产工作的整体水平，降低由于各种重大事故造成的人员伤亡和经济损失，必须加强重大事故应急救援工作，并逐步使其规范化、法制化和科学化。然而，目前我国有关重大事故应急救援的法制基础薄弱，又未形成体系，应急救援法律法规体系建设尚处在起步阶段。通过构建重大事故应急救援法律法规体系，提高国家应对突发事件和风险的能力，来进一步明确各级政府在应急救援工作中的责任，规范重大事故应急处置的相关程序，为各级政府、各部门应急救援工作提供必要法律依据。笔者将结合国内外重大事故应急救援立法情况，分析我国应急救援立法存在问题，提出我国重大事故应急救援法律法规体系建设构想，并就建立的应急救援工作的制度体系进行描述。
2 我国重大事故应急救援立法的现状及加强其建设的紧迫性
当前我国的安全生产形势依然严峻，尤其是各类重特大事故频发，导致安全生产伤亡事故的人数居高不下，给国家和社会造成巨大的损失。导致这种后果有诸多方面的原因，其中一个重要原因就是重大事故应急救援的法律法规体系不健全、不完善，其法制基础建设薄弱。
我国已经颁布了一系列涉及应对突发事件的法律、行政法规和部门规章，包括35件法律、36件行政法规、55件部门规章，其中对有关突发事件应急管理做出比较详细规定的，主要有《核电厂核事故应急管理条例》、《破坏性地震应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》这! 部条例，作为我国应对突发事件的高层次法律文件《紧急状态法》目前也正在立法过程中，还没有颁布。
在重大事故应急救援工作方面，尽管《安全生产法》对生产事故应急救援作出了一些规定，但至今我国还没有一部统一的处置各种重大事故的紧急状态立法，缺乏适用于各类安全生产事故的紧急状态法律规范，这将在一定程度上严重影响我国重大事故应急救援各项工作有效开展。我国现行的重大事故应急救援制度还不够完善，如应急预案编制、审核和备案制度、报告与信息发布制度、应急救援的分级响应制度、应急救援演习制度、应急救援的资金补偿制度等一系列急需要建立的制度仍尚未通过法律法规形式确定下来。
在已经建立的重大事故应急法律制度中，有的是由部门规章或者规范性文件确立的，其规范性不强、效力有限。有的法律法规中，对各级政府采取的应急措施规定得不具体，当前的重大事故应急救援管理工作还存在许多问题，也急需要用法律手段加以解决。因此，建立健全重大事故应急救援的制度体系也十分紧迫。
首先，是体制的问题，缺乏统一有效的协调指挥机制。各种重大事故应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身灾害特点建立了相对独立的应急体系，如矿山应急救援、危险化学品应急抢救、海上搜救与打捞、航空搜救、特种设备应急救援等，以及为旅游、人身意外伤害等事故提供有偿应急救援服务的保险机构和社会应急救援机构。有关的应急救援力量在指挥和协调基本上仅局限于各自领域，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制，没有全国统一的重大事故应急救援管理与协调指挥机构，重大事故应急救援工作缺乏统一的协调和指导。由于应急力量分散，当发生重特大安全生产事故，尤其是发生涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大事故时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限；而临时组织应急救援力量，则往往存在职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，难于协同作战，发挥整体救援能力。因此，需要通过法律或行政法规来确立安全生产应急救援工作统一管理和协调的工作机制。
其次，应急救援职能交叉。多种专业的应急救援力量参与应急救援，但往往在应急救援过程中各种力量又难以整合。例如，我国危险化学品事故的应急救援力量涉及了公安消防、特勤消防、总参防化部队、化工企业消防力量、环境清消和监测队伍、中毒抢救队伍等，这些应急力量和资源还缺乏有效整合和统一协调机制，也需要通过法律的手段来解决。
另外，重大事故应急救援的经费保障机制欠缺。重大事故应急救援工作既是国家关于危机管理的一部分，也是重要的社会公益性事业，关系到国家财产和人民生命安全。因此，应急救援的资金保障应当实行国家、地方、企业和社会保险共同承担的机制，应当具有相应的政策和法律规定。但是目前，许多重大事故应急救援在征用企业或个人的应急救援工具、设备等过程中，缺乏相应的资金补偿制度。此外，尤其是救援人员在应急救援过程中一旦发生伤亡事故，对其救治和补偿的资金也没有相应的规定。
随着各种重大事故应急救援工作愈来愈受到人们的重视，必须制定和完善应急救援方面的法律法规，加快重大事故灾难应急处理的立法步伐，确立重大事故应急救援工作的权威性、稳定性和一致性，以法律法规形式明确各级政府、有关部门、组织和人员在应急管理工作中的职能、权限和义务，协调应急救援工作中国家、企事业单位、社会团体及个人之间的关系，规范有关应急准备、应急响应和应急恢复的各项制度，逐步把应急救援工作纳入法制的轨道。
3 国外重大事故应急救援法律法规立法的现状
世界各国为了保护公众的生命和财产，减少各种突发事件的发生，提高政府的应急管理能力，都制定了各自相应的法律制度，这些法律文件大都以突发事件应急管理形式出现，即包括了自然灾害、技术性灾害和恐怖事件等。目前世界上一些发达国家（如美国、日本、俄罗斯等）的应急法制基础都比较健全，其范围涉及自然和人为灾害，如水灾、地震、火山喷发、重大交通事故、安全生产事故、放射性或有毒物质泄漏及其他危害公共安全的事件和公共卫生事件。
美国目前建立了较完备的应急救援的法律法规体系，早在20世纪70年代初，美国政府就组织有关部门、救援专家和专业人士，开展了应急救援的立法工作，并于1992年出台了《美国联邦应急救援法案》。它是一部具有美国应急救援特色的权威性法律，包括了自然灾害、技术性灾害和恐怖事件的应急救援方面的规定。这部法律规定了美国各种灾害事故应急救援的基本原则、救助的范围和形式，政府各部门、军队、社会组织、美国公民等在灾害中的职责和义务，明确了美国政府与州、郡政府的应急救援权限，同时对应急救援的资金和物质保障作出了明确规定。
日本是世界上较早制定有关灾害应急救援管理法律法规的国家。20世纪50年代，日本就进行了相关的立法工作。日本的重大事故应急救援包含在灾害应急救援之中，目前，日本制定的灾害应急方面的法律有30多部，其中最重要的是1947年10月制定的《灾害救助法》和1961年11月制定的《灾害对策基本法》。《灾害救助法》主要规定各级政府在灾害发生后进行应急救援的任务和权限；规定各级政府在平时作好计划，建立应急组织及政府在紧急状态时，对救助物资的征用权限等；规定救助费用的来源、使用、管理以及违反本法的法律后果等。《灾害对策基本法》对有关防灾组织、防灾计划、灾害预防、灾害应急对策、灾害恢复的财政金融措施、灾害紧急状态及其他事项作出了具体的规定。
俄罗斯联邦立法机关于1994年通过了联邦共同体应急管理法案，建立了俄罗斯联邦预防和消除紧急情况的统一国家体系（ESEPE），法案规定了应急基本原则，主要任务和联邦、区域或地方政府的职责以及当联邦和区域处于紧急状态下的相关援助程序。到2001年，俄罗斯联邦关于应急救援已经通过了40个联邦法律和约100个联邦法规，俄罗斯联邦政治实体的立法机构也通过了约1000个行政区法案。其中《俄罗斯民防、紧急情况和消除自然灾害后果部工作条例》和《俄政府关于建立国家预防和消除紧急情况的统一国家体系条例》就重大事故应急救援作出了详细规定。
4 我国重大事故应急救援法律法规体系建设构想
我国重大事故应急救援管理法律法规，根据立法机关的不同，可以分为不同的层次。根据实际需要，我国重大事故应急救援管理的立法应当包括法律、行政法规及部门规章、地方性法规及规章3个层次的内容。
4.1 法律
《紧急状态法》是直接指导重大事故应急救援管理工作的国家法律，它主要规定当国家突发公共事件，危及全国、省（区、市）或者省（区、市）范围内部分地区的人民生命财产安全、社会安全和秩序、国家安全和制度时，用以控制和消除严重社会危害的特别应急法律措施。《紧急状态法》在突发公共事件的报告和公布、应急处理的预备、等级和阶段、紧急状态的决定和宣布、应急机构和人员、应急立法措施、应急行政措施、司法诉讼和国家补偿补贴等方面作出详细的规定。
需要强调“公共事件”是指自然灾害、生物灾害、安全生产事故或其他灾难性技术事故、资源危机或金融信用危机和其他严重经济失常、暴乱或恐怖袭击和其他重大社会冲突等。可见《紧急状态法》将重大事故应急救援工作纳入法律范筹，其内容更宽、更广。因此，《紧急状态法》将会从宏观上来指导和规范我国重大事故应急救援工作。
4.2 行政法规及部门规章
由于我国目前尚未出台比较全面规定重大事故应急救援工作的法规，因此，笔者认为，应尽快制定《重大事故应急救援条例》。《条例》应当根据国家机构设置情况，明确事故应急管理过程中各项具体任务，明确应急指挥与功能的分配。国家综合性应急救援工作管理部门、各专业应急救援工作管理部门积极推动国务院颁布有关突发性事故灾难应急的行政法规，应急准备、应急响应和应急恢复阶段应贯彻的具体制度和措施，包括联系会议制度，预案编制、审核和备案制度，资格认定制度，培训和演练制度，救援费用补偿制度，事故指挥系统，多机构协调系统和公众动员系统等。部门规章是指国家综合性应急救援工作管理部门、各专业应急救援工作管理部门根据有关法律和行政法规在各自权限范围内制定有关重大事故应急救援工作管理的规范性文件，其内容应是对具体管理制度和措施的进一步细化，说明详细的实施办法。
4.3 地方性法规及规章
地方性重大事故应急救援法规是执行国家有关重大事故应急救援的法律、法规，以及根据本行政区域的实际需要制定的规范性文件。地方人大根据本地潜在事故灾难的风险性质与种类，结合本地应急资源的实际情况，制定相应的地方法规，对突发性事故应急准备、应急响应、应急恢复等各阶段的制度和措施提出针对性的规定与要求。
地方政府规章是各省（区、市）人民政府、省（区、市）人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市人民政府应根据有关法律、行政法规、地方性法规和本地实际情况，制定本地区关于重大事故应急管理制度和措施的详细实施办法。
5 确立重大事故应急救援工作制度
通过重大事故应急救援法律法规体系建设，实现几项应急救援制度的确立，确保应急救援工作的制度化。这些制度主要有：联席会议制度、应急预案编制、审核和备案制度、报告与信息发布制度、应急救援的分级响应制度、应急救援演习制度、应急救援的资金补偿制度和应急救援的奖惩制度等。
5.1 联席会议制度
规定各级重大事故应急救援主管部门定期组织召开由各应急救援成员单位参加的联席会议。联席会议制度旨在改进和加强各成员单位之间的沟通、协调与合作，提高应急工作的水平和能力。
联席会议主要职责和议题包括：传达、贯彻上级政府关于重大应急工作的方针和政策，根据应急工作中出现的新情况、新问题，协调有关部门和机构及时研究制定相关政策；督促、检查和指导各本行政管辖范围内的应急救援准备工作；通报最新情况；就有关问题进行协调并提出解决办法，重大问题向上级请示、报告。
5.2 应急预案编制、审核和备案制度
重大事故应急救援体系中的各级应急救援机构及各有关部委均应编制本单位、本部门对应的重大事故的应急预案，应急预案编制的要求将由上一级的部门统一要求进行。应急预案的审核由上一级应急救援机构组织有关专家和人员进行评审，各级应急救援指挥机构应当明确预案评审的具体要求，确保应急预案的可操作性和科学性。
各级预案应当报送预案相关部门进行备案，应急预案应当根据应急工作或实际情况的变化定期进行修改，修改的意见应及时反馈到应急预案的备案部门，并进行沟通。
5.3 报告与信息发布制度
为了加强重大事故应急管理，及时、准确、全面地掌握重大事故应急情况和有关信息，以便迅速、有效地组织和协调所需响应行动，建立信息报告制度。信息报告制度包括常态下的信息报告制度和应急状态下的报告制度。信息报告制度将对不同的信息内容，其报送程序和办法作详细规定，尤其明确应急状态下信息的报送办法，确保信息报告程序的快捷、高效。
应急救援信息的发布制度是指规定发布事故的发生的时间、伤亡人数、经济损失、波及范围及救援紧张等内容，以及信息发布的渠道和方式。应急救援的信息发布要符合国家的有关要求，发布的内容要客观真实和权威。
5.4 应急救援的分级响应制度
各级、各专业安全生产事故应急救援指挥机构应当制定本范围应急救援应当坚持的分级原则、响应制度及其相应的等级标准。应急救援分级响应制度应当明确响应的程序，阐明事故发生后通报的组织、顺序、时间要求、主要联络人、应急响应的内容和处置方式，尤其是在跨区域、跨部门的重大事故应当针对实际情况，明确具体的响应方法和程序。
5.5 应急救援演习制度
各级政府、各专业应急救援体系管理部门、各应急救援指挥机构、救援基地、救援队伍和救援人员都应定期开展针对性的演习，演习的具体形式可以是桌面演习、功能演习和全面演习，演习过程中应安排专人对演习过程的不足进行评价和记录，并在事后进行总结，及时发现并解决预案、资源、程序、能力、协同应急等方面存在的不足，持续提高应急能力。
5.6 应急救援的资金补偿制度
各级应急救援指挥机构调动应急救援队伍和物资必须依法给予补偿，资金来源首先由事故责任单位承担，事故责任单位无力承担的由当地政府财政承担，公共事业的应急救援行动所需要的经费由当地政府财政承担，参加保险的由保险机构依照有关规定承担。
在应急救援过程中，国家在采取合法的强制性行为（如强制搬迁等）中造成损害的，国家应给予补偿；在应急救援过程中，国家借用个人或集体交通工具、救援装备等使公民财物受损害的，国家应补偿其损失。无过错的危险事故造成的损害，国家予以适当补偿。
5.7 应急救援的奖惩制度
在应急救援工作中有表现优秀的个人或单位，国家应当给予奖励，并且规定奖励的形式和标准。此外，在安全生产事故应急救援工作，如有个人或单位违反有关规定，应当对其进行相应的责任追究，规定处罚的形式的程度，确保应急救援工作的权威性。
6 结束语
笔者结合国内外重大事故应急救援立法现状，指出我国存在的问题，提出了健全重大事故应急救援法律法规体系和完善其工作制度的构想。笔者强调，建立重大事故应急救援法律法规体系，逐步完善应急救援工作制度，是我国目前重大事故应急救援工作的迫切需要。同时，建立健全重大事故应急救援法律法规体系，对于提高政府对国家危机的管理水平，增强党的执政能力也有着深远的影响和意义：
（1）体现了树立科学发展观，坚持以人为本的时代要求。
（2）有利于全面提高国家应对突发事件的综合管理水平和应急处置能力。
（3）实现我国重大事故应急救援工作规范化、法制化和科学化，使应急救援工作有法可依。
（4）可以很好解决目前在重大事故应急救援管理工作中遇到的体制不顺、职能交叉等突出的问题。
（5）可以从很大程度上减少目前我国各种重大事故造成的人员伤亡以及经济损失，有助于改变我国安全生产依然严峻的形势。
（6）从立法上确立重大事故应急救援工作的重要性和地位，确保人民群众的生命财产安全、社会政治稳定和经济持续快速健康发展。
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