我国每年发生各类事故都在100万起左右，死亡人数在13万人以上，据估算，每年工矿企业事故损失都在4000亿元以上，约占国民生产总值的4%左右，其中应急救援不力是我国生产安全事故后果严重的主要原因之一。目前，我国生产安全应急救援体系建设正在初建和完备阶段，应急救援工作中存在的主要问题是应急救援力量分散，应急指挥职能交叉，没有明确的负责生产安全应急救援工作的统一管理机构。当发生重特大安全事故时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限，而临时组织应急救援力量，则难以协同作战。本文就当前政府在生产安全应急救援体系建设过程中存在的一些问题进行思考和探索。
一、建立生产安全应急救援体系的必要性和紧迫性
长期以来人们头脑中应急救援的概念大概只是“119、120、110”这些紧急电话号码，“应急救援”似乎是在“SARS”之后才让国人有了广泛的意识和认同，在媒体曝光度越来越大的煤矿、爆炸、井喷、道路交通事故背后，应急救援的必要性才逐渐被全社会认知。笔者以为应急救援的必要性重点在于“预防”，其次才是“救援”。
其一，这是全面贯彻“安全第一，预防为主”的需要。通过生产安全事故应急救援体系和预案的制定，能总结以往安全生产工作的经验和教训，明确安全生产工作的重大问题和工作重点，确定重大危险源和事故隐患，做到心中有数。通过体系和预案的制定提出预防事故的思路和办法，加大投入，完善各项安全措施和设施，同时体系和预案建设的过程也是对安全生产工作的再认识和再提高。
其二，这是事故救援及时性的需要。在生产安全事故发生后，应急救援体系能保证事故应急救援组织的及时出动，并有针对性地采取救援措施，对防止事故的进一步扩大，减少人员伤亡和财产损失意义重大。
其三，这是事故救援有效性的需要。专业化的应急救援组织是保证事故及时得到专业救援的前提条件，可以有效避免事故施救过程中的盲目性，减少事故救援过程中的伤亡和损失，降低事故的救援成本。
同时，建立生产安全应急救援体系也是当前一项迫切的战略任务。这既是国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》提出明确要求，同时也我国目前安全生产形势的客观要求。近年来我国安全生产总体状况虽呈好转趋势，但由于安全生产基础薄弱，安全生产形势依然严峻，特大事故仍不能有效控制，因此，应急救援体系和预案高效运行成为降低事故发生后果严重性的迫切手段。此外，发达国家的成功经验也表明，完善的安全应急救援体系是经济社会协调发展的必备条件和基础。
二、生产安全应急救援体系建设的现状
自SARS以来，国家高度重视应急救援体系建设，生产安全应急救援体系定位于国家危机管理的重要支撑和总体应急救援体系的主要组成部分，综合管理我国的生产安全事故应急救援工作。与公共卫生应急体系、社会安全应急体系、自然灾害应急体系并列为国务院直接领导下的应急救援体系。由于国家和地方政府的高度重视和积极扶持，通过社会各界的共同努力，目前各地应急体系建设起步良好。各级地方政府普遍制定了生产安全应急预案，加强了应急救援力量，应急救援队伍也通过整合提高了战斗力。但应急救援的体系建设中，也存在着救援力量分散，管理薄弱，装备不足，立法滞后等问题。
在建设规划上，《安全生产法》第五章中有明确的要求，这标志着生产安全应急救援体系进入法制化建设的轨道。生产安全应急体系机构建设的指导思想是建立国家统一领导、统一指挥、高效、权威的生产安全应急救援领导机构，并逐步建立完善条块结合、分级管理、职责明确的应急救援网络体系。
国家安监局副局长梁嘉琨在谈到加强安全生产应急救援体系的建设时，提出了应遵循四个原则：一要与我国建立总体应急救援机制统筹考虑；二要充分吸收借鉴国外应急救援体系建设和发展的经验教训；三要抓好应急救援各个子系统建设；四要避免急于求成，应逐步建立和完善。
三、生产安全应急救援体系建设应注意的几个要点
1、法制化是应急救援体系建设的基石
《安全生产法》第五章对生产安全应急救援和调查处理作了规定，明确了政府、企业、社会等各类人员在生产安全应急救援工作中，包括应急救援预案的制定、应急救援体系的建立、应急救援组织、应急救援人员和装备、事故抢救、事故报告、事故调查处理、事故责任追究等各个环节中的职责和要求，将生产安全应急救援工作的极端必要性和建设原则用法律的形式确定下来。当前，国家正在加紧研究和制定并逐步出台相关配套法规和规章，各省也加大了生产安全应急救援工作的立法力度和进度，这将从根本上夯实生产安全应急救援体系建设的法制基础，为资源整合、投入保证、建设基础设施、责任落实等方面确立符合国情、省情的法律原则和依据。
2、落实责任是应急救援体系建设的核心
生产安全应急救援体系建设是一项复杂的系统工程，需要政府、各部门之间、企业、社会等各方面力量的协调和配合。如何整合各方面的资源和力量以实现共同的目标，在最短时间内实施有效的救援预案，强化责任制的落实是应急救援体系建设的核心。没有明确职责分工和以资考核的职责要求与制约机制，再完美的体系建设和预案规划都可能成为一纸空文。
《安全生产法》要求在事故发生时，任何单位和个人都应当支持、配合事故的抢救工作，为事故抢救提供一切便利条件。除对政府、生产经营单位负责人有较明确的要求外，对应急救援工作中其它单位或人员的职责仅有原则性的规定，缺乏落实责任制的可操作性。因此，政府有必要加紧配套法规、规章的建设步伐，以更好地解决应急救援体系建设中的这个核心问题。
3、有效投入是应急救援体系建设的保障
从立法基础、国家和政府重视、普通大众关注等方面，生产安全应急救援体系的建设已经具备可行性。北京、浙江、内蒙等省市已初步建立了应急救援体系框架，其它各省也在紧锣密鼓地加强这一方面的工作。由于我国国情所限，作为该体系的一个重要组成部分，如何有效地投入(包括资金、人员经费、设备投入、场所建设、物质储备、救援补偿、赔偿等)成为制约生产安全应急救援体系建设发展的一个瓶颈，同时投入问题也是体系建设中各部门(地方、企业)推诿责任的一种借口。解决投入问题似乎成为体系建设中的突出难题，对经济欠发达地区和财政困难的县市更是如此。
据有关统计表明，我国每年因突发性事故损失30亿元，建立生产安全应急救援体系的花费仅相当于这个数字的10%，而从事故统计中可以发现，重特大事故频发的省市(县)很大程度上处在经济欠发达地区，应急救援力量的不足又直接导致事故危害的扩大化。要跳出这个“怪圈”，关键是要解决观念上的问题，要克服“先发展、后治理”的错误思维；其次是在体制和机制上进行创新，诸如引进和借鉴国外成熟的风险管理和保险运作模式，降低政府和企业所承担的风险和应急救援成本，积极扶持和利用社会力量加入应急救援体系，探索应急救援产业化道路；再次，如何合理、有效地配置现有的资源，高效指挥协同作战，也是对现有资源的一种再投入，激发出新的价值。
同时要指出的是，应对突发事故灾难，是政府综合能力的全面反映，政府的政绩不能仅仅盯在经济总量这单一的指标上，应急救援不力，不仅会付出事故损失的代价，同时也会付出公众对政府信任的代价，而后者的损失是不可估量的。
4、可操作性是应急救援体系建设的关键
一个事故所产生的后果严重与否，不仅在于事件本身的破坏力有多大，也在于我们预测损失、控制损失和减少损失的能力有多大。因此，应急救援体系建设的关键是其可操作性。
在对北京密云灯会踩踏事件的调查中，发现密云灯会也有相应的应急救援预案，但事故的后果却十分严重。该应急预案没有产生应有的效果，就在于预案没有可操作性。
事故应急预案编制是一项知识性、技术性很强的工作，预案可称之为事故处理的正确手段和程序，通过预案的实施，可以有效地控制事故发展，可以有效防止二次灾害事故的发生，减少事故产生的损失。一个完善的事故预案，平时可以用于反事故演练提高全员素质，提高抗事故能力，事故状态下，指导人们沉着救灾，避免手忙脚乱。从这个角度出发，它可以抵得上成千上万的救灾物质，抵得上千军万马，可以减少数以十万计乃至百万计的财产损失，可能挽救数十人乃至数百人生命。而一个不成熟的、不具可操作性的应急处理预案在紧急状态下不但不能指挥救灾，还有可能错误导向，引发事故规模的扩大。
目前许多已建或在建的政府或企业预案存在着可操作性差的问题，这一方面是我们缺少类似的经验和范本；二是囿于目前体制的约束，统一管理生产安全应急救援工作的机构难以形成有效合力，指挥系统乏力；三是我们的预案更多侧重于组织体系的划分，单纯地说明安全工作自上而下该由谁来承担，但是对于应急所需要的危害辨识和风险评价很少涉及，专业救援力量和专家库运作也有待提高。制定预案需要很强的专业知识。如果没有专业知识，可能发生事故的地点附近明明有10个危险源，预案中仅仅找到5个，事故照样会发生且难以实施应急救援。因此，应急预案的制定应该进行风险评价和专家论证。当前，应急系统建设从立法和行政层面已经开始逐步解决，但技术以及运行机制方面，还有很长的路要走。
一般说，应急救援体系建设和预案编制要把握三个阶段。
第一阶段是风险评估，首先要认识到有多少风险，知道这些风险的类型和可能的后果，并对风险进行分级管理，最重要的是确定哪些风险是不可接受的，必须予以彻底消除。同时对存在的风险要让员工、公众有知情权。
第二阶段是风险控制。政府应对所有的风险制定安全规划，对其实施有效监控。如在厂区选址、与居民区的安全距离、危险化学品生产、储存总量控制、高危设备的参数控制等等。把风险的危险度控制在可接受的水平内，一旦达到或接近临界值或超出可接受的危险度，立即自动报警或能够及时应急处理。
第三阶段才是应急救援。这涉及到报警、响应、决策、救援、善后等一系列具体过程，同时要保证统筹兼顾、合理规划、明确分工、相互协调，做到应急救援能力、资源的合理配置和有效使用，而根据风险评估和危险源监控所掌握的有关数据和信息，才可能更全面地对发生的事故进行科学的分析和判断，以此来指导应急救援工作的有效实施。
5、科技信息化是生产安全应急救援体系建设的方向
全国人大代表、武汉邮电科学院研究院院长朱家新在向全国人大提交议案时就提出了以科技信息化建设生产安全应急救援体系的议案，他建议利用信息技术，建立起可监测、可控制、协同的生产安全应急救援体系。他指出应把信息技术与行政手段和法律手段一道，纳入紧急状态管理控制中去。
朱家新认为：“从国务院到各级政府，应利用信息技术，建立可监测、可控制和可预防的生产安全应急救援体系。这个体系的特点是以‘预防为主的’、‘协同的’。以防御为主，就是以企业为节点，监测温度、有毒气体浓度等方式，用传感器把物理量转换为可量化、可分出等级的信息量。比如毒气泄漏事故，可分为正常、非正常、紧急状态三个等级。事故发生过程中，都有演变状态，在发生之前都是可以预防的。所谓协同，是指突发事故在紧急状态发生之前，可迅速作出一整套预防方案，配备警力、消防、医务等，进入处理状态。这样可避免手忙脚乱、杂乱无章、无序的情况发生。”生产安全应急救援体系信息化建设要考虑到应急准备、报警、响应、决策、救援、善后的各个阶段和各个参与部门和人员。完备的科技信息化系统将在报警信息采集、救援力量调配、事故调查分析等方面产生巨大的影响和推动力量，提高信息化水平是建设高水准、高效能的应急救援体系的必然要求，也是当前我国安全科技规划的一项重大课题，有赖于全社会科技工作者的广泛参于。
对于资金的投入他认为：“这个可监测、可控制、协同的生产安全应急救援体系的投入，可由中央财政、地方财政各出一部分，企业出一部分，保险赔付一部分。可以法律的形式固定下来，明确行政、法律和技术工作在紧急情况处理中的作用和责任。”
6、广泛宣传是生产安全应急救援体系建设的生命力所在
应急救援不能仅仅理解为外部的救援行为，发生事故时，当事者的自救和互救能力及行为往往决定了事故最终的结果!
应急救援体系建设不能仅仅成为一种政府或企业高层的行为，在事故发生时才去扮演一种“救世主”的角色--帮助员工和社会公共树立安全意识、了解急救常识和克服恐惧，配合突发事故时救援人员的工作都将对整个救援工作起到十分重要的作用。因此，应急救援体系或预案制定之后应进行广泛宣传，让企业员工、附近居民和社会大众知道哪里有危险、应如何预防、报警、应急处置和逃生。
一项完善的应急救援预案和训练有素的员工行动将会拯救无数人的生命，美国摩根斯坦利这个世贸大厦中收最大的租户以最小的损失度过了“9.11”这场灾难就是个范例。
“9.11”期间，在世贸中心工作的3700名摩根斯坦利员工中，仅有6人不幸在袭击中死亡。在前后两架飞机撞向世贸双塔的20分钟间隔内，摩根斯坦利公司已经启用了在1993年制定的应急预案，进行紧急撤离，在第二架飞机来临之前，他们已经撤离了大部分的员工。而在对密云灯会事故的调查中，有关灯会组织和管理人员甚至不知道有应急预案，更不要提了解自己的职责和如何进行应急处理，对于在事故中伤亡的人们对如何应急避险可能更一无所知了。
总之，应急体系和预案必须“广而告知”，大力宣传和定期演练让需要告知的人明了、让需要保护的人了解、向想要了解的人公开，而不是仅仅锁在档案柜或领导的抽屉里。
四、结束语
许多的案例表明，能在短时间内迅速应对危机，背后支撑的，一定是一套完整的危机应对管理体系。如果等到危机来临时才开始加强领导，那肯定是太迟了。我国的生产安全应急救援体系建设方兴未艾，处理社会公共危机和建设应急救援体系的第一责任者无疑是政府，但企业和社会大众也有义务帮助政府应对危机、参于救援。
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