建立健全重大事故应急体系 势在必行
1.我国应急救援工作现状
当前我国安全生产形势严峻，各类事故死亡人数居高不下，重特大事故不断发生，给国家经济、社会发展造成了严重影响。导致我国事故频发，伤亡后果严重的重要原因之一，就是应急体系不够完善。
针对事故灾难的应急救援活动，包括减灾、防灾、救灾和灾后恢复这些步骤与环节，只有建立起一个科学、有效、运转良好的体系，才能把各类灾害应急以及应急过程中的各个环节联系组织起来，实现有效控制事态，确保人员生命、财产安全和尽快恢复重建这3个目标。
多年来，我国在消防、地震、洪水、核事故、森林火灾、海上搜救、矿山和化学等领域已逐步建立了一些应急指挥机构和应急救援队伍。然而，在救援能力以及整体综合协调能力方面仍存在不少问题，严重影响了我国近年来的一些重大救援活动。
1994年6月16日，珠海市裕新织染厂发生大火，次日凌晨3时，大火基本扑灭。现场留下一个中队扑灭余火，因力量不足和装备简陋，不得不组织没有接受任何灭火培训的400多名工人进入现场。这时厂房突然倒塌，造成93人死亡（其中工人92名），直接经济损失9515万元。
1998年3月5日，西安煤气公司液化石油气管理所400m3、储存170t液化气的球罐根部发生泄漏，仅采用80条棉被紧急堵漏。由于缺乏相应的堵漏工具，未能在第一时间内控制事故，导致事故进一步扩大，先后发生4次爆炸，疏散了方圆3公里范围内的人员，5公里范围内实行交通管制。7名消防战士和5名液化气站工作人员牺牲，伤32人。
1999年 “11.24”海难，因天气恶劣、救援力量有限等原因，长达7个小时救援都未成功，导致“大舜号”沉没，死亡282人。而此后不久的12月12日，在法国海域，一艘马耳他籍油轮断为两截，在风力10级环境下，船上20多名员工在很短时间全部被救走。如果“11.24”海难救援得力，事故造成的人员伤亡完全可以降到最低限度。
2000年10月24日凌晨，福建省龙岩市上杭县发生一起氰化钠罐车坠落20m深山谷的恶性事件，10.7t剧毒品氰化钠（5mg即可致人死亡）泄入河中，事故当天，水中的氰化钠超标310倍。由于部门职责不清，预警机制不健全，应急信息通报不及时，下游群众毫不知情，造成98人无辜中毒。
去年12月23日22时15分，在重庆开县发生的天然气井喷事故和今年2月5日晚７时发生在北京市密云县灯展中群众挤踏伤亡事件，也都暴露出在应急体系建设和应急预案实施方面存在着许多薄弱环节。
这些事故所带来的惨痛教训，再一次提示，必须加强我国应急救援体系建设，提高应急管理水平，以适应国家经济、社会发展的紧迫需求。
2.国外应急救援工作的现状
在工业发达国家，应急救援工作已经成为整个国家危机处理的一个相当重要的组成部分。尤其是进入20世纪90年代以后，一些工业发达国家把应急救援工作作为维护社会稳定、保障经济发展、提高人民生活质量的重要工作内容。事故应急救援已成为维持国家管理正常运行的重要支撑体系之一。例如，美国、日本和欧盟的一些国家都已经建立了运行良好的应急救援管理体制，包括应急救援法规、管理机构、指挥系统、应急队伍、资源保障和公民知情权等方面，形成了比较完善的应急救援系统，并且逐渐向建立标准化应急管理体系（SEMS）方向发展，使整个应急管理工作更加科学、规范和高效。
美国在20世纪70年代以前，应急工作采用的是地方政府各自为政、社会救援力量和国家救援力量并存的措施。由于体制上的不顺，一旦发生突发事件，很难把这些救援力量统一协调起来，使国家应对危机的能力受到很大的限制。1979年后，美国通过立法，将全国100多个联邦应急机构的职能进行统一，成立了联邦紧急管理署（FEMA），接管联邦保险局、国家火灾预防和控制管理局、国家气象服务组织、联邦灾害管理局的一些工作。FEMA是一个独立的、直接向总统负责的机构。下设国家应急反应队，由16个与应急救援有关的联邦机构组成，实施应急救援工作。联邦和州均设有应急救援委员会，负责指挥和协调工作。2001年，FEMA有工作人员2600余名，另有5000多名灾害预备人员，当年财政预算约36亿美元，其中应急资金约26亿美元。FEMA在应对各类重大事故或突发事件方面发挥了重要作用。在“9.11”事件之后，美国进一步加强改善了国家应急救援的工作体制和机制，成立了国土安全部，全面负责事关国家安全的应急事务，同时大幅增加了财政投入，使其应对社会危机的能力进一步增强。
俄罗斯于1994年设立联邦紧急事务部，负责整个联邦应急救援的统一指挥和协调，直接对总统负责。内部设有人口与领土保护司、灾难预防司、部队司、国际合作司、放射物及灾害救助司、科学与技术管理司等部门，同时下设俄罗斯联邦森林灭火机构委员会、俄罗斯联邦抗洪救灾委员会、海洋及河流盆地水下救灾协调委员会、俄罗斯联邦营救执照管理委员会等机构。在全国范围内，以中心城市为依托，下设9个区域性中心（莫斯科、圣彼得堡、顿河罗斯托夫、萨马拉、叶卡塔琳娜堡、诺瓦西比斯克、契塔和卡巴、洛夫斯克等），负责89个州的救灾活动。每个区域和州设有指挥控制中心。司令部往往设在有化学工厂的城镇,下辖中央搜索分队80个, 分队约由200名队员组成。联邦紧急事务部及其所属应急指挥机构和救援队伍在应对突发事件、各类灾害和社会危机等方面都发挥了重要作用，成为与国防部、外交部并列的重要国家部门。
经过多年努力，工业发达国家和一些发展中国家都建立了符合本国特点的应急救援体系，包括建立国家统一指挥的应急救援协调机构，拥有精良的应急救援装备、充足的应急救援队伍、完善的工作运行机制。国外应 急救援体系的发展过程既有先进的经验值得借鉴，也有一些教训应当汲取：
应急救援工作的组织实施必须具有坚实的法律保障；
应急救援指挥应当实行国家集中领导、统一指挥的基本原则；
国家要大幅度地增加应急体系建设的整体投入；
中央和地方政府要确保应急救援在国家政治、经济和社会生活中不可替代的地位；
国家应急体系的管理日趋标准化、国际化；
应急救援的主要基础是全社会总动员。
3.我国应急救援工作存在的差距与主要问题
(1)应急救援力量分散，应急指挥职能交叉
应急救援力量分散于多个部门，各部门根据自身灾害特点建立了相对独立的应急体系，这些应急救援力量在指挥和协调上，基本上仅局限于各自领域，没有完全建立相互协调与统一指挥的工作机制。由于应急力量的分散，应急力量和资源还缺乏有效整合和统一协调机制，当发生重特大生产安全事故，尤其是发生涉及多种灾害或跨地区、跨行业和跨国的重特大事故时，仅仅依靠某一部门的应急力量和资源往往十分有限；而临时组织的应急救援力量，则往往存在职责不明、机制不顺、针对性不强等问题，难以协同作战，发挥整体救援能力。
(2)应急管理薄弱，应急反应迟缓
我国多数地方与部门没有明确的应急工作的统一管理机构，整个应急救援体系缺乏统一规划、监督和指导，导致各部门应急救援体系各自为政，不可避免地造成应急能力和管理水平参差不齐，以及资源配置上的浪费。而地方各级人民政府面对相互孤立的众多应急救援体系，无论从经费、人员，还是从救援体系的建立和管理上都无所适从；有的即使建立了一些应急救援组织，但对应急队伍的建设、救援装备的配备、维护和应急响应机制等缺乏行之有效的管理，也没有建立完善的应急信息网络化管理以及有效的技术支持体系，加上缺乏经常性的应急演练和训练有素的专业标准人员与培训合格的志愿人员，导致体系的应急反应迟缓，应急能力低下。
(3)应急装备数量不足和落后，救援能力差
我国的应急救援装备普遍存在数量不足、技术落后和低层次重复建设等问题，即使是已经非常完善的公安消防体系，在相当一部分城市也存在应急装备和器材数量不足的现象，更不用说配备针对性强的、特殊用途的先进救援装备了。在我国矿山和化学事故应急救援中，企业的救护队和消防队起着十分重要的作用，但企业应急队伍的建设普遍存在重视程度不够、经费不足的现象，应急装备和消防系统及器材的欠账较多、数量不足，而且缺乏有效的维护，一旦发生重大事故，工程抢险手段原始、落后，很难有效地发挥应有的应急救援能力。
(4)应急法制基础不健全
我国涉及应对突发事件的法律、行政法规和部门规章有126件，包括35件法律，36件行政法规，55件部门规章。另外，还有相关文件111件，这构成了我国应急法制基础。但缺少高层次的法律，我国现行宪法仅对戒严、动员和战争状态等问题作了原则规定，缺乏对重大安全事故、地震、洪水、瘟疫等其他各类突发事件引起的紧急状态的规定。由于缺少统一的紧急状态立法，对各种紧急状态的共性问题缺乏统一规定，导致出现紧急状态后，政府与社会成员、中央与地方的责任划分不清，行使权利与履行职责的程序不明，各种应急措施不到位，严重影响了及时、有效地应对重大事故。有些应急制度是由部门规章或者规范性文件确定的，规范性不强，效力不高，相互之间缺乏衔接，甚至存在矛盾，不利于有关部门工作之间的协调与配合。
(5)应急预案操作性差，应急难以有序进行
据初步调查，按国务院及相关部门职责，需制定突发事件应急预案的有48个部门和单位，这些部门和单位已有应急预案77件，正在制定的有31件。大多数省、市、自治区地方人民政府和部分企业也制定了一些应急救援预案。这些预案在应对各类突发事件、减少生命财产损失、维护社会稳定方面发挥了重要作用，但各地、各部门的工作不平衡，预案操作性较差，存在一些缺陷。这些缺陷集中表现在：预案需求分析不足（应急能力与脆弱性分析等），预案框架结构与层次不尽合理，目标、责任与功能不够清晰准确，包括分级响应和应急指挥在内的运作程序缺乏标准化规定等。
目前，我国应急管理中普遍存在的一个问题是缺乏必要的应急演练，如果预案只停留在文本文件上，而没有进行有针对性的实际演练，这种预案的效果很难保证，即使预案策划十分周密、细致，也只能是纸上谈兵。因此，应急演练不但是应急预案中必不可少的组成部分，也是应急管理体系中最重要的活动之一。
建设应急体系的指导思想与框架设计
应急救援是公共安全中一个非常重要的工作，尤其对城市的公共安全更为突出。城市公共安全系统主要由重大工业装置、城市基础设施（生命线）、重大工程、公众集聚场所、自然灾害、交通、突发公众事件和公共卫生事件这8方面组成，其中任何一个子系统发生事故、灾难，都可能造成严重的后果。这些事故、灾难大致分为3类：安全事故、自然灾害、人为突发事件。针对每一类事故、灾难的具体措施可能千差万别，但其基本应急模式是一致的，也可以由一个综合的标准化应急体系来完成。
应急体系总的目标是：控制事态发展，保障生命财产安全，恢复正常状态。这3个总体目标也可以用减灾、防灾、救灾和灾后恢复来表示。由于各种事故、灾难种类繁多，情况复杂，突发性强，覆盖面大，应急活动又涉及高层管理到基层人员各个层次，从公安、医疗到环保、交通等不同领域，这都给应急日常管理和应急救援指挥带来了许多困难。解决这些问题的惟一途径是建立起科学、完善的应急体系和实施规范有序的标准化运作程序。
一个完整的应急体系应由组织体制、运作机制、法制基础和应急保障系统4部分构成（见图1）。
应急体制建设中的管理机构是指维持应急日常管理的负责部门；功能部门包括与应急活动有关的各类组织机构，如公安、医疗等单位；应急指挥包括应急预案启动后，负责应急救援活动场外与场内的指挥系统；而救援队伍则由专业和自愿人员组成。
应急救援活动一般划分为应急准备、初级反应、扩大应急和应急恢复4个阶段，应急机制与这些应急活动都密切相关。应急运作机制主要由统一指挥、分级响应、属地为主和公众动员这4个基本机制组成。统一指挥是应急活动的最基本原则。应急指挥一般可分为集中指挥与现场指挥，或场外指挥与场内指挥几种形式，但无论采用哪一种指挥系统，都必须实行统一指挥的模式，无论应急救援活动涉及单位的行政级别高低和隶属关系如何，都必须在应急指挥部的统一组织协调下行动，有令则行，有禁则止，统一号令，步调一致。分级响应是指在初级响应到扩大应急的过程中实行分级响应的机制。扩大或提高应急级别的主要依据是事故灾难的危害程度、影响范围和控制事态能力，而后者是“升级”的最基本条件。扩大应急救援主要是提高指挥级别，扩大应急范围等。属地为主是强调“第一反应”的思想及以现场应急和现场指挥为主的原则。公众动员机制是应急机制的基础，也是整个应急体系的基础，我国在这方面普遍差距较大。上述这些应急机制应充分地反映在应急预案当中。
法制建设是应急体系的基础和保障，也是开展各项应急活动的依据。与应急有关的法规可分为4个层次：一是由立法机关通过的法律，如紧急状态法、公民知情权法和紧急动员法等；二是由政府颁布的规章，如应急救援管理条例等；三是包括预案在内的以政府令形式颁布的政府法令、规定等；四是与应急救援活动直接有关的标准或管理办法。
列于应急保障系统第一位的是信息与通讯系统，构筑集中管理的信息通讯平台是应急体系最重要的基础建设，应急信息通讯系统要保证所有预警、报警、警报、报告、指挥等活动的信息交流快速、顺畅、准确，以及信息资源共享；物资与装备不但要保证有足够的资源，而且还一定要实现快速、及时供应到位；人力资源保障包括专业队伍加强和志愿人员以及其他有关人员的培训教育；应急财务保障应建立专项应急科目，如应急基金等，以保障应急管理运行和应急反应中各项活动的开支。
应急体系建设中的几个重要问题
1.应急预案编制
应急预案从功能与目标上可以划分为4种类型：综合预案、专项预案、现场预案和应急救援方案。
综合预案是总体、全面的预案，以场外指挥与集中指挥为主，侧重在应急救援活动的组织协调。
专项预案主要针对某种特有和具体的事故、灾难风险（灾害种类），如地震、重大工业事故等，采取综合性与专业性的减灾、防灾、救灾和灾后恢复行动。
现场预案则以现场设施或活动为具体目标而制定和实施的应急预案，如针对某一重大工业危险源，特大工程项目的施工现场或拟组织的一项大规模公众集聚活动，预案要具体、细致、严密。
应急救援方案主要是针对一些单项、突发的紧急情况所设计的具体行动计划。
从行政层面上，预案可划分为国家、省、市和企业（包括社区）4级。除非出现涉及全国或性质严重的特别重大事故灾难的危急处置情况外，国家预案总体是一种宏观管理，以场外应急指挥为主的综合性预案。省一级预案同国家预案大体相似。市一级预案是整个预案体系中的核心部分，应既有场外应急指挥，也有场内应急救援指挥，还包括应急响应程序和标准化操作程序。所有应急救援活动的责任、功能、目标要清晰、准确，每一个重要程序或活动必须通过现场实际演练与评审。企业级预案大多是一种现场预案，以场内应急指挥为主，它强调具体的应急救援对象和应急活动的实践性。
无论是哪一种预案，其基本结构都可采用1+4的结构模式，即一个基本预案加上功能（职能）设置、特殊风险预案、应急标准化操作程序（SOPS）和保障支持系统4个分预案。
基本预案也称“领导预案”，其主要内容包括最高行政领导承诺、基本方针政策、主要职责分工、任务与目标、基本应急程序等。
功能设置分预案中要明确从应急准备到应急恢复全过程的每一个应急活动中各相关部门应承担的责任和目标，每个单位的应急功能要以分类条目和单位——功能矩阵表来表示，还要以部门之间签署的协议书来具体落实。
特殊风险分预案是建立在公共安全风险评价的基础上，按照自然灾害（地震、洪水、风暴等）、安全事故（危险化学品等）、突发事件和突发公共卫生事件分类，提出其中若干类不可接受风险。根据风险的特点，针对每一特殊风险中的应急活动，分别划分相关部门的主要负责、协助支持和有限介入3类具体的职责。
应急标准化操作程序（SOPS）主要是针对每一个应急活动执行部门，在进行某几项或某一项具体应急活动时所规定的操作标准，这种操作标准包括操作指令检查表和对检查表的说明，一旦应急预案启动，相关人员可按照操作指令检查表，逐项落实行动。
2.标准化应急响应程序
应急体系的应急响应程序按过程可分为接警、响应级别确定、报警、应急启动、救援行动、扩大应急、应急恢复和应急结束几个过程（见图2）。
事故灾难发生后，报警信息应迅速汇集到应急救援指挥中心，并立即传送到各专业或区域应急指挥中心。性质严重的重大事故灾难的报警应及时向上级应急指挥机关和相应的行政领导报送。接警时应做好事故的详细情况记录和联系方式等。报警得到初步认定后，应立即按规定程序发出预警信息和及时发布警报。
应急救援指挥中心接到警报后，应立即建立与事故现场的地方或企业应急机构的联系，根据事故报告的详细信息，对警情做出判断，由应急中心值班负责人或现场指挥人员初步确定相应的响应级别。
如果事故不足以启动应急救援体系的最低响应级别，通知应急机构和其他有关部门后响应关闭。
应急响应级别确定后，相应的应急救援指挥中心按所确定的响应级别启动应急程序，如通知应急救援指挥中心有关人员到位，开通信息与通讯网络，调配救援所需的应急资源（包括应急队伍和物资、装备等），派出现场指挥协调人员和专家组等。
现场应急指挥中心迅速启用后，救援中心应急队伍要及时进入事故现场，积极开展人员救助、工程抢险等有关应急救援工作，专家组为救援决策提供建议和技术支持。当事态仍无法得到有效控制时，应向上级救援机构（场外应急指挥中心）请求实施扩大应急响应。
救援行动完成后，进入临时应急恢复阶段，包括现场清理、人员清点和撤离、警戒解除、善后处理和事故调查等。
应急响应结束后，应由应急救援指挥中心按照规定程序宣布应急响应结束（关闭）。
在上述应急响应程序的每一项活动中，具体负责人都应按照事先制定的标准操作程序来执行。
3.应急演练
演练的目的一方面是检查预案的科学性与可行性，并对应急预案的缺陷进行诊断；另一方面也是提高应急救援体系的反应能力、救援能力以及协同作战能力的重要手段。为检验和提高应急救援体系的实战能力，各级应急指挥中心都应制定相应的演练计划。应急演练的具体形式既可以是桌面演练，也可以是实战模拟演练。无论哪种形式，都可以分为单项演练、组合演练和全面演练。
单项演练是为了发展和熟练某些基本操作或完成某种特定任务所需的技术而进行的演练，如通讯联络、通知、报告程序，人员、装备及物资器材到位，化学监测与侦察等。
组合演练是将具有较紧密联系的多个应急任务组合在一起进行演练，其目的是要达到交流信息，加强各应急救援组织之间的配合和协调性。组合演练可能涉及多个应急救援组织，如化学监测、侦察与消毒去污之间的配合等。
全面演练是应急体系内所有承担应急救援任务的组织或其中绝大多数组织参加的演练，主要目的是验证各应急救援组织执行任务的能力，检查相互之间的协调能力，能否充分高效地调配和利用应急资源和应急力量。
制定演练计划时应充分考虑到演习人员和演习对象的承受能力，周密设计，精心组织，避免或减少由演习带来的公众恐慌和社会压力，尤其不能造成不应有的诱发事故，导致人员生命财产损失。
演练结束后，应对演练的结果进行总结和评估，对演练中暴露出的问题和不足应及时解决，必要时提请上级应急机构予以协调解决。
演练的目标应侧重在现实应急能力评估和应急缺陷（包括脆弱性）分析上，以便通过持续改进，提高应急能力。
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