制度，最一般的含义是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。许多情况下，制度也是某一领域的制度体系，如我们通常所说的政治制度、经济制度、法律制度和文化制度等。毋庸置疑，制度是人们经过无数次的实践，将经验积累归纳而得来的。用它来规范人的行为，可以起到维护社会公平、保护人民群众根本利益的社会效果。它的特殊属性在于共性和刚性，其实质是通过约束个体行为的随意性来实现公共利益的最优化。安全制度也是如此，只有通过严格的贯彻执行才能实现效用，需要刚性文化的支撑和必要的外力监督。人情化、非理性和主观随意性的监督是对安全制度贯彻执行的破坏与发挥效用的削减。
安全生产领域存在一些亟待解决的阻碍或削弱制度在基层贯彻执行的问题：一是随意执法。关系执法、选择执法，不拿法律作标尺，想处罚随便找理由处罚，不想罚款有隐患也不查，法定必罚也不罚，或是拿法律（公权）买人情。二是在处罚过程中，说情风重，特别是不讲法的非理性的说情，给基层安全监察执法工作带来困惑，并与随意执法、关系执法相互交织，给法规制度在基层的贯彻执行造成极大的负面影响。三是企业对隐患和“三违”的盲视，对安全风险的无知，对不安全行为的失控，工作抓不实，不实抓搞表面文章和形式主义，使企业安全生产“三项制度”的效用大打折扣。
强化制度在基层的贯彻执行，促进人人按制度行事的安全文化的形成，实现长治久安，是安全生产监察执法的出发点和落脚点。笔者认为，当前基层安监执法亟需抓好三个方面：
（一）创新监察机制。实现法的严肃、公正是机制创新的标的。从基层安全监察执法实际出发，结合地区和行业实际建立检查、处罚、执行三权分立机制，建立企业安全监察执法电子档案和推行比较执法的处罚机制，通过创新机制，传递压力，激发活力，增强安全生产的各项法律法规和制度在基层的贯彻执行力。
（二）推行理念服务。思想的偏差是最大的偏差，认识不到位就是最大的隐患。盲视隐患，无视风险，是企业不安全问题根结，也是通病。一些企业根本没有安全制度和安全作业标准，或是有制度和标准，但执行不力，要求不严，作风不实，职工安全培训走形式，合格不合格都上岗，造成“三违”现象突出，屡禁不止。安监执法要坚持刚性执法与理念服务相结合，与释法、宣法相结合，推行法治理念，传承刚性文化，做到隐患整改不达标不放过，企业安全管理机制及手段得不到改进不放过，企业领导层以及安全管理人员心存错误认识不放过，通过理念服务纠正思想偏差，培植企业层面良性行为习惯。
（三）实现外力内化。安监执法根本目的在于实现又好又快发展。当前，一些企业还处于降低成本求生存阶段，这些企业社会责任、安全意识相对还很薄弱。根据发达国家工业化发展模式来看，安全管理模式分为四个主要阶段：自然本能——法制监督——自我管理——团队意识。从被动地依赖政府的强制监督，到依法管理，再到企业把安全生产作为一种社会责任，一种企业文化。实现着这个转变，就要通过安全监察执法和理念服务，将外力内化，促使企业自觉执行安全生产的法律法规和各项制度，落实行业标准，使安全真正深入人心。
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